Марина Лебедева - Политическое урегулирование конфликтов
В связи со сложной структурой многосторонних переговоров особое значение приобретает подготовительная стадия переговоров. Обычно она занимает больше времени и требует серьезных согласований. Нередко создаются специальные подготовительные органы, задачей которых как раз и является решение всех этих проблем.
Подчас возникает проблема: кто примет участие в многосторонних переговорах. Одна или несколько сторон могут возражать против участия других или их статуса. Появляются также проблемы с согласованием повестки дня, выбором места встречи, регламентом, рассадкой и другими вопросами. Зачастую многосторонние переговоры предполагают обсуждение большего числа проблем, чем двусторонние переговоры, так как каждая сторона стремится включить в повестку дня «свои вопросы». Многосторонние переговоры требуют особого внимания к выработке правил их проведения. Наиболее существенными вопросами здесь являются следующие:
• общие организационные вопросы заседания (официальные языки, ведение протокола, публичный или открытый характер заседания и т. п.);
• компетенция председателя (поддержание порядка предоставление слова, решения по вопросам регламента и т. п.);
• порядок проведения заседаний (участие в дискуссии, внесение предложений, право на ответ);
• порядок принятия решения.
Организационные вопросы занимают значительную часть времени многосторонних переговоров. Однако от их решения во многом зависит дальнейшая судьба переговоров. Кроме того, на многосторонних переговорах возникает большое количество чисто технических проблем: размещение делегаций, предоставление им возможности для работы; обеспечение копировальной и другой техникой; организация работы автотранспорта и т. п.
Если на двусторонних переговорах главы делегаций сами ведут и направляют дискуссию, то на многосторонних переговорах нужен председатель. Он должен хорошо знать процедуру и регламент, уметь отличить процедурные вопросы от вопросов по существу, быть способным организовать конструктивную дискуссию сторон и т. п. Понятно, что роль председателя особенно сложна в условиях конфликта. Иногда председатель проводит предварительные консультации с участниками переговоров (или по крайней мере с основными из них) с целью наметить возможную зону согласия. Так, В.Л. Исраэлян ссылается на высказывания бывшего постоянного представителями США в Совете Безопасности ООН Э. Янга, который рассказывал, что, когда он председательствовал в Совете, то перед началом даже неофициальных заседаний конфиденциально беседовал с участниками конфликта. Это потом помогало ему на самих заседаниях выполнять отчасти и посреднические функции.
Председатель на многосторонних переговорах нередко использует различные приемы для того, чтобы направить дискуссию в нужное русло. Например, он может «подводить итоги». С помощью этого приема председатель определяет зоны совпадения интересов и очерчивает общие рамки будущих договоренностей. Часто при конфликтных отношениях председатель вынужден обращаться к участникам с призывами проявлять сдержанность при обсуждении. Наконец, он может предложить свой компромиссный вариант итогового документа. Один из таких примеров приводит В.Л. Исраэлян в связи с организацией в 1975 г. первой конференции по рассмотрению действия договора о нераспространении ядерного оружия. Позиции сторон были настолько различны, что, казалось, провал конференции неминуем. Однако в последний день, когда участники были намерены принять лишь небольшое сообщение по факту состоявшейся конференции, ее председатель И. Торссон внесла на рассмотрение участников текст заключительного документа. Предложив данный документ, председатель конференции предупредила, что он составлен на основе согласованных и несогласованных моментов прошедшей дискуссии и не подлежит изменению, так как в противном случае будет нарушен баланс интересов участников переговоров. По сути дела участникам предлагалось либо подписать предложенный вариант, либо закончить переговоры ничем. В итоге участники конференции согласились принять предложенный документ, хотя он и не был идеальным для них, поскольку альтернатива провала переговоров в меньшей степени удовлетворяла их.
Разумеется, деятельность председателя не всегда и не на всех переговорах имеет конструктивный характер и направлена на поиск взаимоприемлемого решения. Не исключено, что председатель будет действовать в интересах своей стороны, осуществляя своеобразный диктат во время переговоров. Его деятельность может быть подчинена даже чисто личным мотивам — стремлению к самореализации, доминированию. В подобных случаях председатель рискует как своей репутацией, так и репутацией представляемой им стороны.
Выбор председателя может вызвать отдельную дискуссию, так как от его деятельности зависит очень многое. Принципы, на основе которых избирается или назначается председатель, различны. Раньше наиболее распространенным принципом, прежде всего в международной практике, было избрание председателем многосторонних переговоров представителя той страны, на территории которой они проходят. Так было, например, на Венском конгрессе 1814–1815 гг., созванном союзниками после разгрома Наполеона; на Парижской мирной конференции 1919–1920 гг. по окончании первой мировой войны.
Сегодня принципы председательствования на многосторонних переговорах более разнообразны. Кроме названного территориального принципа (принимающей стороны) возможно председательствование на основе очередности. Так, например, проходили переговоры на Парижской мирной конференции по окончании второй Мировой войны в 1946 г., тогда председателями попеременно были представители СССР, Франции, Великобритании, США, Китая. На основе иного принципа, а именно принципа одного председателя, проходили встречи глав государств США, СССР и Великобритании в Тегеране и Ялте. На них все время председательствовал президент США Ф. Рузвельт. Принцип единого председателя целесообразен в том случае, если председатель отчасти выполняет функции своеобразного посредника между другими участниками переговоров.
Процедура проведения заседаний — важнейший элемент многосторонних переговоров. Каков порядок выступления участников; реализации их права на ответ; внесения поправок? Все эти вопросы имеют не только организационный характер, они прежде всего определяют исход переговоров.
Проблема принятия решения также имеет свои особенности, если в переговорах участвуют несколько сторон. На двусторонних переговорах решение принимается, если оба участника согласны с ним. При ведении многосторонних переговоров возможны следующие методы принятия решения:
• консенсус;
• квалифицированное большинство голосов;
• простое большинство голосов.
Метод консенсуса означает, что все участники переговоров согласны с выработанным решением. Этот принцип применяется, в частности, в ряде органов ООН, на переговорах в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ, впоследствии ОБСЕ), на переговорах в рамках Движения неприсоединения. Консенсус нужен, если участники считают необходимым избежать навязывания воли большинства меньшинству. Решения, принимаемые методом консенсуса, наиболее прочны, и в этом сильная сторона консенсуса. Почти все многосторонние международные переговоры прошлого столетия использовали консенсус при голосовании.
Однако консенсус имеет и свои минусы. Очевидно, что прийти к общему согласию сложно, особенно при конфликтных отношениях сторон. Если возражает хотя бы один из участников, то договоренности достигнуты не будут. Этот фактор значительно тормозит переговорный процесс и часто приводит к тупиковым ситуациям. Например, на Женевской конференции по разоружению, на которой использовался принцип консенсуса, США в течение нескольких лет не давали своего согласия. Для того чтобы «смягчить» действие консенсуса и избежать тупиковых ситуаций, можно использовать тактический прием «вынесения спорных вопросов за скобки», когда сначала спорные вопросы исключаются из обсуждения, а по оставшимся решение принимается консенсусом.
Методы квалифицированного большинства (двумя третями голосов) или простого большинства (более 50 % или 50 % плюс один голос) позволяют легче достичь согласия, чем консенсус, но создают больше проблем с выполнением договоренностей, так как интересы меньшинства оказываются не учтенными. Этот метод целесообразен в тех случаях, когда важно заявить о позиции большинства, дать рекомендацию. Принцип большинства используется, например, в случае голосования при принятии резолюций ООН.
Таким образом, каждый метод принятия решения обладает своими преимуществами и ограничениями, поэтому обычно исходят из следующего общего правила: чем более обязательный характер имеют решения, тем более целесообразным является принцип консенсуса.
