Сергей Витте - По поводу непреложности законов государственной жизни

Если затем обратиться к сочинениям профессора Чичерина и взять не отдельную из них выдержку, а проследить общий ход их рассуждений, то едва ли и в них не найдется подтверждение той мысли, что система местного управления тесно связана с политическим устройством государства, что ручьи самоуправления в своем течении неизбежно сольются в море общего народного представительства[13].

Что же касается, наконец, весьма сложных и отвлеченных соображений записки о том, что местное самоуправление относится к области подзаконного управления, из которого устранен лишь «пришлый», «приказный», «чиновничий элемент», что такой подзаконно-сти противоположен конституционный принцип, что выражающее этот принцип народное представительство относится к области верховного управления и что потому только оно и выражает идею ограничения государственной власти, – то все эти соображения едва ли могут иметь практическое значение в настоящем вопросе.

Подзаконность есть общее свойство всякого управления, местного и неместного; деятельность земских учреждений столь же подзаконна, как и деятельность любого Министерства или Комитета Министров, ибо все управление в России происходит на твердом основании законов (ст. 47 Зак. Основ.). Больше того, самый конституционный режим и лежащее в его основании народное представительство тоже основаны на законе. Такой закон называется конституцией, учредительной хартией, органическим статусом и т. п., но он все же закон, который может быть изменен, отменен или заменен только другим таким же законом.

В самодержавном государстве закон самоуправления, как и всякий закон, может быть изменен, отменен или заменен непосредственным распоряжением самодержавной власти, если последняя решится действовать в нарушение представительных прав населения отдельных местностей. Но к подобным мерам не легко приступать даже при самодержавном правлении. Проведение, напр., земской реформы 1890 г., реформы притом отрывочной и паллиативной, встретило и поныне встречает немало затруднений, потребовало незаурядной настойчивости и решимости.

Доказывая соответствие самоуправления самодержавному строю, записка Министра Внутренних Дел идет, впрочем, далее кн. Васильчикова и проф. Чичерина. Она излагает самостоятельный, едва ли кем-либо из научных авторитетов высказанный взгляд, будто «распространенное у нас противоположение органов самоуправления органам Правительства не имеет за собой никаких действительно оснований и коренится в явном смешении понятий», что органы самоуправления не разнятся от органов бюрократических, ибо полномочия свои они получают в конечном выводе из того же источника, как эти последние, т. е. от закона и центральной власти. Выборное начало и децентрализация также не составляют отличительного их признака, а парламентская форма собраний присуща земскому собранию в той же мере, как сельскому сходу и Государственному Совету. «Таким образом», заканчивает рассуждения свои по этому предмету записка, «органы самоуправления, постольку-поскольку им поручаются дела управления, должны быть рассматриваемы как органы правительственной власти, подобные всяким другим и, как таковые, могут противополагаться учреждениям бюрократическим, тем или иным ведомствам, но ни в каком случае не Правительству вообще, как нечто от него самостоятельное и ему противостоящее». Подобное противоположение, по мнению записки, может иметь основания в конституционном государстве, где воля Монарха ограничена пределами закона, изменение которого от нее не зависит, там же, где от этой единственной воли зависит самое существование управления, не может быть речи о каком-либо стеснении ее сказанным строем управления более, чем бюрократическим.

С этими выводами записки весьма трудно согласиться, ибо и по существу, и по своим отношениям к верховной власти органы самоуправления от органов бюрократических существенно отличны.

Во всяком правовом государстве, от монархии до федеративной республики включительно, все отношения органов государства между собою и к населению регулируются законом, и всякая власть свои полномочия получает от закона и власти центральной, или вернее, власти верховной – законодательной. Но обмен и характер тех полномочий, которые представляются верховной властью органам правительственной администрации (органам бюрократическим) и тех, которые даруются органами самоуправления, глубоко различны. Первые по закону не имеют самостоятельности, они только строгие выполнители предначертаний властей высших. «Каждый низший чин должен принимать приказания от представленного над ним старшего и исполнять их с точностью» (ст. 712. Уст. о ел. гражд.).

Совершенно в ином положении стоят, или вернее, должны стоять, чтобы удовлетворять своему назначению, органы самоуправления. Этим последним по закону в точно очерченном круге дел должна быть предоставлена известная самостоятельность. «Органы самоуправления», говорит профессор Коркунов, «подчинены в границах и содержании своей деятельности надзору Правительства, но не прямым его распоряжениям. Постановления органов самоуправления могут быть отменяемы и изменяемы, но постановления эти они во всяком случае делают сами, самостоятельно, не получая прямых указаний от правительственных органов»[14]. Там, где самостоятельность органов самоуправления не мирилась с государственным строем, делались иногда попытки ограничения их самостоятельности и почти полного подчинения их органам администрации. Некоторые, в том числе и составители записки, усматривают в такой постановке дела осуществление государственной теории самоуправления; но это далеко не так. Когда отнимается от самоуправляющихся единиц их самостоятельность, тем самым отнимается вся их сущность и остается одна внешняя оболочка без всякого внутреннего содержания. «Государственное значение самоуправления», говорит совершенно справедливо профессор Свешников, «должно раз навсегда пониматься не в том смысле, что земство должно сделаться подчиненным органом администрации, а в том, что выборное, самостоятельное и ответственное лишь по закону земское самоуправление по отношению к населению является действительною властью со всеми ее правами и преимуществами»[15].

Не столь существенным и неотъемлемым, как самостоятельность, но также весьма характерным признаком самоуправления и бюрократии служит децентрализация, с одной стороны, и централизация – с другой. Самоуправление без децентрализации немыслимо, с бюрократией же, как справедливо говорит профессор Чичерин, «тесно связана централизация, т. е. подчинение местного управления центральной власти, к которой восходят важнейшие местные дела и которая по всем концам страны рассылает свои приказания. Бюрократия именно и служит органом этой системы»[16].

Бесспорно, что и при господстве бюрократической системы, силою вещей центральная власть вынуждена децентрализовывать известные категории менее существенных дел; но этим не создается еще самостоятельность местных бюрократических органов. Такая децентрализация является простым разрешением не спрашивать по тем или другим делам указания центральных административных учреждений, но от этих последних не отнимается право дать и по этим делам, в случае надобности, свое приказание, которое местная власть исполнить по закону обязана. Бюрократическую децентрализацию[17] французский публицист Фьеве охарактеризовал довольно метко, сказавши, что она есть не более, как «домашняя сделка между министром внутренних дел и префектами».

Существенно отличаясь от органов бюрократических по содержанию и пределам своей деятельности, органы самоуправления разнятся от них и по самому своему строю. Бюрократия основана всецело на начале назначения и иерархической подчиненности, самоуправление же – на начале выборном. В той же мере, как и самостоятельность в круге предоставленных самоуправлению дел, выборное начало есть его существенная и неотъемлемая черта. Записка указывает, что в некоторых государствах исполнительный орган самоуправления назначается Правительством, но его указание нисколько не опровергает сказанного положения. Исполнительный орган сам по себе не создает еще понятия самоуправления, и не в нем сущность этого последнего, он лишь, так сказать, техническое приспособление, как указывает самое его название, есть только исполнитель распоряжений другого органа, собрания выборных представителей общества, в котором и лежит весь центр тяжести самоуправления. Уничтожить это выборное собрание, заменить его лицами, Правительством назначенными, значит уничтожить самое понятие самоуправления. Кроме того, назначение Правительством даже исполнительных органов самоуправления нельзя признать явлением нормальным. Если такое назначение допущено, то получается одно из двух. Либо назначенный орган самоуправления перестает быть органом назначившей его администрации и делается беспрекословным исполнителем распоряжений выборного собрания, либо он остается послушным орудием администрации, становится проводником ее взглядов, исполнителем ее распоряжений, но тогда и самое самоуправление фактически уничтожается[18].