Российское гражданское общество и власть - Александр Юрьевич Сунгуров
Общественный контроль — важнейшая, на наш взгляд, форма общественного участия в деятельности власти, особенно для случая политических режимов, отличных от устойчивой демократии, где существует баланс и взаимный контроль трех основных ветвей власти – исполнительной, представительной и судебной. Для последних и само понятие «гражданский контроль» (civil control), которое для российской ситуации близко к общественному контролю, означает контроль за силовыми структурами, реализуемый органами представительной власти. Для случая же стран с гибридным или авторитарным режимом – ситуация иная. Здесь именно общественный контроль позволяет получить «внешнюю» оценку эффективности и результативности деятельности тех или иных властных структур и институтов, так как большинство из внутренних систем оценки или контроля искажено подчиненным положением этих оценщиков или контролеров в иерархических структурах власти. В соответствии с В. Е. Карастелевым под общественным контролем мы будем понимать «форму организации наблюдения и действий в защиту общественных интересов, осуществляемых независимыми гражданами, их представителями, а также негосударственными и некоммерческими организациями»[293].
Наиболее актуальными направлениями общественного контроля являются контроль за выборами различного уровня, контроль за соблюдением прав человека в местах ограничения его свободы – в изоляторах временного содержания, тюрьмах, колониях, психиатрических клиниках, – а также за состоянием окружающей среды (то есть экологический контроль). Начиная с 1990-х гг. в России развивались практики такого контроля, которые не подкреплялись соответствующей нормативной базой. Исключение составлял только экологический контроль, который в виде общественной экологической экспертизы был нормативно закреплен уже в 1995 г. в рамках Федерального закона РФ № 174 «Об экологической экспертизе».
Отметим также, что в это время и в научной литературе, и в социальной практике вместо определения «общественный» чаще использовался другой термин – гражданский, что отражало, на наш взгляд, влияние не столько либерального, сколько республиканского подхода, подразумевающего ответственность гражданина за форму правления власти, его обязанность участия в управлении государством. Примерами могут служить два опубликованных в 1997 г. сборника – «Гражданское участие: ответственность, сообщество, власть»[294] и «Гражданские инициативы и будущее России»[295], а также название одной из влиятельных в то время петербургских правозащитных организаций – «Гражданский контроль»[296].
Развитие различных форм общественного (гражданского) контроля продолжалось и в первом десятилетии XXI столетия. Ситуация, когда он никак не был закреплен нормативно, не устраивала уже многих. Наконец в Пермском крае, где практики общественного участия в деятельности власти получили к этому времени солидную основу, в 2011 г. был принят закон «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае» (отметим, что в его названии фигурируют еще оба обсуждаемых определения негосударственного контроля), в котором в качестве субъектов общественного контроля указаны граждане и их объединения[297].
Вскоре на базе Совета по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте РФ при активном участии экспертов и правозащитников-практиков началась работа по подготовке соответствующего федерального закона, причем за основу был взят именно закон Пермского края с добавлением в перечень субъектов общественного контроля Общественной палаты и общественно-консультативных советов. Однако в финальной версии этого законопроекта, которая поступила в Государственную Думу из Администрации Президента РФ, среди субъектов общественного контроля уже не было ни граждан, ни общественных организаций – список начинался с Общественной палаты. Именно в таком виде этот закон и был принят в 2014 г.[298] Тем самым и граждане, и их общественные организации уже по действующему сегодня закону не являются субъектами общественного контроля. Формирование же состава Общественной палаты, деятельность которой была рассмотрена в главе 8, как известно, начинается с того, что первая треть ее состава утверждается Президентом РФ, а дальнейший определяется в итоге представителями различных ветвей власти регионов.
Иными словами, основным субъектом общественного контроля сегодня по российскому закону является структура, состав которой определяется либо самими органами государственной власти, либо уже назначенными этой властью членами Общественной палаты. Таким образом, мы видим ту же самую манипуляционную технологию, которую видели на примере Общественных слушаний, – формирование исходно лояльного к теперь уже любым властным инициативам основного субъекта общественного контроля, создание структуры, которая имитирует представительство всех общественных организаций страны. То есть мы имеем нормативно закрепленную имитационную структуру.
Но, что еще более опасно, Общественная палата теперь сама утверждает состав так называемых Общественных наблюдательных комиссий (ОНК), которые реализуют функцию общественного контроля за соблюдением прав человека в местах лишения свободы. Закон о таких ОНК был подготовлен в самом начале 2000-х гг. усилиями ряда правозащитников, включая и депутата Государственной Думы Ю. А. Рыбакова. В этом законопроекте правом утверждения состава ОНК обладал Уполномоченный по правам человека в РФ. Этот закон был даже принят в первом чтении, но потом «попал под сукно», а в декабре 2003 г. депутаты-инициаторы закона уже не были избраны в Государственную Думу. Работа над этим законом возобновилась уже после создания Общественной палаты РФ в 2005 г., и в 2008 г. этот закон был принят[299]. В соответствии с ним состав ОНК в каждом из субъектов РФ утверждает опять-таки Общественная палата РФ.
В итоге если в первых составах ОНК преобладали реальные правозащитники, которые были и настоящими общественными контролерами, то постепенно они стали замещаться ветеранами УФСиН, то есть самими бывшими тюремщиками[300]. И хотя благодаря энтузиастам-правозащитникам институт ОНК не стал полной имитацией[301], но проблемы растут год от года. Комментируя эту ситуацию, один из членов ОП РФ в рамках экспертного интервью сказал так: «Что касается назначения членов ОНК – то член Общественной палаты за пределами профильной комиссии практически физически не может на это повлиять… я же, как член совета палаты, постоянно должен голосовать за списки. Это если не ежедневное, то еженедельное голосование. Кто-то убывает, кто-то прибывает. При этом я никак не могу составить свое представление о тех, за кого или против кого я голосую. Благо что там есть возможность не говорить "да” или "нет”, а по десятибалльной шкале ставить им оценки. И это позволяет мне как-то сглаживать острые углы. То есть я не ставлю никому "десятки” или даже "девятки". Я смотрю, конечно, на рекомендации профильной комиссии, но ставлю, если это рекомендовано, ”семь”/”восемь”/"шесть”. Больше я ставлю, только если я лично знаю этого человека или очень доверяю той организации, которая его выдвигает»[302].
Наибольшие вопросы возникают в связи с тенденцией последних лет подменить движения общественных наблюдателей за выборами разных форматов, в которых принимают участие волонтеры с реальной гражданской позицией, общественными наблюдателями, подготовленными Общественными палатами различных субъектов РФ. И если вопрос подмены пока еще не реализован, то
