Вадим Георгиенко - Навстречу людям. Шаг за шагом[практические механизмы участия общественности в процессах принятия решений на местном уровне]
3. Роль законодательства в обеспечении эффективности общественных советов.
Вопросы общественного участия в деятельности государственных органов могут определяться на различных уровнях: в конституции, административных законах или кодексах, а также в специальном законодательстве об общественном участии, например, в законах о референдумах, регламентах работы органов государственной и местной власти.
Искренний интерес государственных должностных лиц учитывать мнение общественности является необходимым фактором эффективности советов даже при наличии совершенного законодательства. Отсутствие доброй воли отдельно взятого чиновника не должно уничтожить эффективность совета. Таким образом, нельзя недооценивать роли законодательства.
3.3. Международный и украинский опыт.
ОС бывают разных уровней. Примерами ОС на национальном уровне являются: Датский совет по инвалидности (Дания), Экономический и социальный совет (Франция), Совет фонда гражданских программ (Венгрия), Совет национальных меньшинств (Чехия), Молодежный Совет Великобритании (Великобритания). Примерами ОС на уровне исполнительной власти являются: Консультативный совет «Айоваксесс» (США), Консультативный совет по глобальным изменениям в окружающей среде (Германия), Национальный консультативный совет по вопросам старения (Канада), Общественный консультативный совет при мэре города Саратова (Россия). Примерами ОС на местном уровне являются: Совет участия по вопросам бюджета города (Порто-Аллегре, Бразилия); Оперативная группа по выполнению приказа города Сан-Франциско о прозрачности деятельности государственных органов (США); Консультативно-совещательный совет (г. Щецин, Польша), Приоритетные советы (г. Дейтон, США). Это только часть примеров из международной практики.
В Украине есть опыт взаимодействия практически на всех трех уровнях, а процесс развития взаимодействия общественности и власти проходил несколько этапов.
3.4. Полномочия и ответственность.
Органы государственной власти и местного самоуправления Конституцией и законами наделяются определенным объемом полномочий. Очень часто решения, принимаемые органами власти или их должностными лицами, либо не в полной мере соответствуют ожиданиям общественности, либо ей непонятны из-за закрытого характера их принятия. Это ведет к нарастанию непонимания между властью и общественностью и укреплению уверенности общественности, что их в очередной раз обманули на выборах, обещая одно, а делая другое.
Именно поэтому представители общественности хотели бы иметь существенные полномочия относительно своего участия в процессе принятия решений компетентными на то органами. Как считает А.Ткачук*, даже самые влиятельные общественные или другие некоммерческие объединения не могут и не должны заменять органы власти. В большинстве случаев общественное участие не имеет властных полномочий, а носит в первую очередь консультационный и представительский характер. Под этим подразумевается, что орган власти может создавать правила, в соответствии с которыми общественные представители могут принимать участие в подготовке проектов решения органа в определенных сферах, получают право на обязательное представление им информации о подготовке таких решений и право быть услышанными при рассмотрении этих решений. Но орган принимает решение самостоятельно, с учетом изложенных аргументов или без такового. В этом случае общественность не имеет права вето.
Результативность такой схемы общественного участия зависит от представителей власти, их настроения или смены руководителя. Однако, эта схема имеет четкое разделение ответственности.
3.5. Психологические аспекты.
Очень часто, несмотря на объективные предпосылки и необходимость привлечения общественности, органы власти в лице непосредственных руководителей и простых чиновников оказываются неготовыми к партнерским отношениям с представителями общественности.
С одной стороны сказывается боязнь поделиться властью: им кажется, что даже незначительное влияние консультативного органа на принятие решения будет свидетельствовать о слабости руководителя, а это грозит реальным уменьшением его влияния. С другой стороны, и некоторые представители общественности не готовы к конкретной работе в созданной структуре по причине либо профессиональной непригодности, либо боязни попасть под влияние власти или быть обвиненными в недостаточном отстаивании интересов общественности перед властью.
Отдельный вопрос — отношение к участию общественности работников среднего звена, отвечающего за подготовку проектов решений, их согласование. Часто именно эти работники наиболее сильно противятся становлению таких структур. Важным сдерживающим фактором на этом уровне является сам процесс обсуждения проекта с участием общественности. Ведь главным в таком обсуждении будет критика отдельных положений проекта или его концепции в целом. Это — закономерно и нормально, но для работников органов государственной власти или местного самоуправления, которые готовят такие проекты, эта критика может восприниматься чуть ли не как личное оскорбление.
Еще один аспект — общественное ожидание мгновенных успехов от внедрения подобных механизмов. Но позитивных результатов можно добиться кропотливой работой в течение довольно длительного времени. Поэтому отсутствие скорых изменений может привести к утрате интереса к такой работе со стороны общественности, а это станет серьезным аргументом для свертывания работы со стороны власти.
Если сравнивать процедуры разработки, обсуждения и принятия решений (в первую очередь — нормативных актов) в развитых странах мира и на постсоветском пространстве, определяют два наиболее серьезных отличия.
Первое — в развитых странах качественные проекты готовят хорошо развитые службы государственных органов; на постсоветском пространстве такие службы находятся в зачаточном состоянии, у них нет ни соответствующих кадров, ни средств для заказов на разработку проектов.
Второе — западное общество сильно корпоратизировало, а информационные ресурсы настолько мощные, что появление любого проекта сразу привлекает внимание того или иного сектора общества и в процесс включаются общественные или платные лоббисты; в постсоветском же обществе, как правило, разговоры начинаются после принятия акта, когда порожденные им проблемы уже трудно не замечать.
Такая ситуация не удовлетворяет в целом не только субъекты правового регулирования, но и государственные органы, которые осуществляют такое регулирование. Чтобы улучшить качество нормативных актов и их восприятия, стали создавать различные общественные советы. При четырех Комитетах Верховного совета были созданы общественные советы, в том числе, Общественный Совет по законодательству для местного самоуправления и организаций третьего сектора.
Опыт Румынии (Даниэль Сербан, Research Triangle Institute, Румыния) определяет следующие аспекты желательного результата деятельности общественных советов или комитетов как метода общественного участия:
1. ОС повышают как качественные, так и количественные измерения участия общественности в местном самоуправлении, формируя мост доверия между властью и гражданами и укрепляя гражданское общество.
2. Для власти, которая желает быть прозрачной и полностью демократичной, ОС предоставляют конкретные и видимые методы реализации этих обязательств перед общественностью.
3. ОС являются механизмами вовлечения технических навыков и мнения общественности для решения проблем местного самоуправления.
4. ОС создают для граждан с разными умениями и взглядами форум, где они могут информировать друг друга и, таким образом, усиливают диалог, необходимый для разрешения конфликтов.
5. Они усиливают коммуникацию между законодательной и исполнительной ветвями власти, между властью и общественностью и между разными ветвями местной власти.
6. ОС являются источниками новых мнений, идей и альтернатив для избранных представителей и назначенных служащих, которые ощущают, что ежедневные проблемы и напряжение снижают творческое содержание их работы.
7. В громадах, которые имеют глубокий политическое, социальное или этническое разделение, ОС, которые широко представляют все общество, могут помочь снизить напряжение и деполитизировать процесс управления.
Следует отметить, что в Румынии нет законодательной базы, которая бы регулировала деятельность общественных советов или комитетов.
Вот такую теоретическую подготовку мы взяли за основу для реализации в нашем проекте.
Анализ возможных решений и практическая реализация
А это уже итоги нашей собственной напряженной интеллектуальной и прочей деятельности.
