Виталий Иванов - Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)
Готовясь к выборам, как собственным, так и «губернаторским», Ельцин в январе-апреле 1996 г. сменил сразу семерых назначенцев, а июне-октябре – еще шестерых[302] (отставки одних, как повелось, были оформлены как добровольные, других перевели на новую работу, третьих показательно сняли за нарушения, ненадлежащее исполнение полномочий, нарушение законов и т. д.[303]) Президент избавился от ряда слабых и неэффективных наместников, дискредитировавших себя, заведомо не способных ни обеспечить нужный результат на федеральных выборах (уже допустивших в «своих» регионах «повышенное» голосование за КПРФ в декабре 1995-го), ни добиться собственного избрания. А также от некоторых из тех, в чьей лояльности появились серьезные сомнения (так, Владимира Барабанова, в 1995 г. повторно назначенного Главой администрации Брянской области, отрешили за сотрудничество с коммунистами[304] и т. д.). Стоит заметить только, что замены помогли далеко не везде.
1 июля 1997 г. Ельцин произвел последнее назначение главы администрации – в Кемеровской области поменял Михаила Кислюка на Амана Тулеева (бывшего Председателя Облсовета и Облисполкома, кандидата на пост Президента в 1991 и 1996 гг.)[305].
2. Требуемый Конституцией закон, закрепляющий общие принципы организации законодательных и исполнительных органов государственной власти в регионах в 1994–1996 гг. принят не был (подробнее – далее). По состоянию на начало 1996 г. имелись Федеральный закон 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»[306], фиксировавший общие правила проведения любых выборов, относивший должность «главы исполнительного органа государственной власти (Президента) субъекта Российской Федерации»[307] к числу выборных (ст. 2) и устанавливающий минимальный возраст кандидатов на должности глав – 30 лет (ст. 4), а также Закон РСФСФ 1991 г. «О выборах глав администраций» и Закон Российской Федерации 1992 г. «О краевом, областном Совете…». (И, конечно, Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.)
Правовое регулирование как порядка проведения избирательных кампаний, так и тем более статуса глав осуществлялось также региональными конституциями, уставами и законами. Республики, напомню, имели собственные конституции и законы еще с советских времен. Края, области и пр. получили право принимать уставы и законы в 1992 г. (по Федеративному договору), избрали новые парламенты в 1993–1994 гг., и к 1996-ому у них уже накопился определенный правотворческий опыт.
В Алтайском крае в 1995 г. была предпринята попытка перейти к парламентско-правительственному правлению. Контролируемое представителями левых сил Законодательное Собрание конфликтовало с Главой администрации Львом Коршуновым (сменившим в 1993 г. неэффективного Владимира Райфикешта). И депутаты решили уставно закрепить, что нового Главу будет избирать парламент, а не население. Коршунов категорически отказался подписывать принятый Устав, но Собрание преодолело его вето. Тогда Глава обратился в Конституционный Суд.
Тот в своем Постановлении от 18 января 1996 г.[308] указал, что «высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно». Выборность глав, говорилось в решении Суда, следует, во-первых, из конституционных положений об осуществлении народовластия непосредственно, а также через органы государственной власти (ч. 2 ст. 3) и о праве граждан избирать органы государственной власти (ст. 32); во-вторых, из конституционного принципа единства системы государственной власти (ч. 2 ст. 5). Если коротко, раз избирается Президент России, то должны избираться и главы регионов.
С такой логикой уже тогда можно было поспорить. Ведь Президент России не возглавляет Правительство, а высших должностных лиц регионов уместно «уподоблять» и Председателю Правительства, который не избирается на прямых выборах. Никому в голову не придет считать назначение Председателя Правительства Президентом с согласия Государственной Думы покушением на народовластие и право граждан избирать органы государственной власти и т. д.
Возвращаясь к алтайскому Уставу, нужно упомянуть, что в дальнейшем он, конечно, был исправлен и в том же 1995 г. в крае прошли выборы (которые Коршунов проиграл как раз Председателю Законодательного Собрания Александру Сурикову).
3. В ходе «легендарной» президентской кампании 1996 г. Ельцин продолжил задабривать глав. Он «одаривал» их договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, указами, гарантировавшими дополнительное финансирование регионов из федерального бюджета (далеко не все они потом исполнялись), орденами и пр. И обещал еще больше.
Это, безусловно, укрепило лояльность регионалов. Большинство действительно постаралось ради переизбрания Президента. Не стоит, правда, сбрасывать со счетов и опасения некоторых глав лишится своих постов (а то и свободы) в случае смены власти…
16 июня Ельцин получил 35,3 % голосов. Во второй тур с ним вышел, как и ожидалось, Председатель ЦК КПРФ Геннадий Зюганов. 3 июля Президент переизбрался с результатом 53,8 %.
Цена этой победы оказалась крайне высокой и одновременно грошовой. Крайне высокой – потому что она была обеспечена благодаря предельной (по тогдашним меркам) концентрации административного, финансового и медийного ресурса федеральной власти и ее союзников и полному пренебрежению всеми законами и приличиями (подробности можно найти в любой работе, посвященной нарушениям на этих выборах). Грошовой – поскольку мало кто поверил в то, что Ельцин победил честно. Да и невозможно было в такое поверить.
Это не говоря о том, что в ходе кампании Президент подорвал свое и без того не слишком крепкое здоровье[309]. Его популярность, накрученная медиа, уже с августа начала падать. В таких условиях неуклонно снижался и авторитет Ельцина в глазах элиты. Та к тому же имела все основания считать, что он ей обязан. Президент стремительно превратился в больного старика, которого все меньше боялись и уважали…
4. Проводить выборы глав прямо предписывал Закон. Однако для назначения выборов в «нереспубликах» по-прежнему требовалось специальное разрешение Президента. Он ведь сохранял за собой соответствующее указное право. Нет разрешения – нет выборов (а повторять вполне успешный свердловский опыт «саморазрешения» 1995 г.[310] никто не решился). Ельцин, как уже упоминалось, считал, что «губернаторские» выборы нужно проводить после президентских. Обязательно после, не до и не одновременно. Логика очевидная: если, к примеру, совместить выборы, то действующие главы в первую очередь постараются обеспечить собственное избрание (переизбрание). И на ельцинскую кампанию у них просто не останется времени и сил. А если разрешить провести «губернаторские» выборы до президентских, то потом, во-первых, избравшиеся вчерашние назначенцы будут работать спустя рукава (свое будущее они ведь уже обеспечили), а то и вовсе предадут, несмотря на все авансы и обещания. Во-вторых, прорвавшиеся к власти оппозиционеры (никто не сомневался, что многие назначенцы обречены проиграть) выступят на стороне Зюганова.
Исключение сделали для Москвы и Санкт-Петербурга. Вынужденно – там в июне 1996 г. истекали сроки полномочий мэров, избранных в 1991-ом.
В победе Юрия Лужкова, за четыре года «построившего» Москву, набравшего популярность и авторитет, никто не сомневался. Выборы Мэра столицы Ельцин совместил с первым туром «своих» выборов. И 16 июня Лужков стал полноценным «всенародно избранным» (набрав 88,5 % голосов).
У Анатолия Собчака же все вышло совсем иначе. Петербургский Мэр, в отличие от московского коллеги, был очень слабым руководителем. Свою популярность, заработанную в 1989–1990 гг., он, подобно Ельцину, быстро растратил, авторитета не приобрел. К 1996 г. в городе сформировалась мощная «антисобчаковская» оппозиция, готовая выступать чуть ли не единым фронтом. Кроме того, у Мэра завелись влиятельные враги среди тогдашних ближайших соратников Президента (Александр Коржаков и др.). Сам Ельцин относился к нему без особых симпатий. Против Собчака выдвинулся его Первый заместитель Владимир Яковлев. Опытный и влиятельный хозяйственник, он позиционировал себя как «питерский Лужков» (учтем, что сам Лужков до 1992 г. был Вице-мэром у «московского Собчака» Гавриила Попова). Вокруг Яковлева так или иначе объединились практически все сторонники смены власти в городе. Чтобы не дать ему времени раскрутиться, Собчак добился назначения выборов на 19 мая. Это не помогло. С одного захода выиграть не удалось (Собчак получил 29,0 %, а Яковлев 21,6 %), а во втором туре, состоявшемся 2 июня, Мэр проиграл (45,7 % против 47,5 %). Кстати, Яковлева избрали уже не Мэром, а Губернатором (должность переименовали незадолго до выборов)[311].
