Андрей Захаров - «Спящий институт». Федерализм в современной России и в мире

Российский федерализм, доказывает автор, – это «спящий» институт, у которого есть потенциал пробуждения. Но его возрождение может оказаться опасным. Он будет реанимирован в стране, где политические партии слабы и немощны; где свободные и честные выборы отнюдь не гарантированы; где не сформировалась свободная пресса, а независимого суда нет; где политические лидеры увязли в авторитарной политической культуре. А губернаторы регионов, которые больше не избираются народом, а назначаются президентом, считают более удобным для себя не придерживаться федералистских принципов, а просто подчиняться приказам, поступающим из Кремля.

Но почему же, возникает вопрос, российское руководство не изменит Конституцию и не превратит страну в унитарное государство? По мнению автора, важнейшим препятствием здесь выступает то обстоятельство, что Россия – одна из крупнейших многонациональных федераций мира. И нынешние лидеры понимают, что любая попытка перехода к унитаризму вновь поднимет национальный вопрос, обострит межэтнические конфликты и пробудит требования сецессии.

Завершая свою работу, Захаров предлагает несколько любопытных, хотя и пессимистических соображений касательно будущего российской политической системы и перспектив создания устойчивой федерации. Во-первых, заявляет он, нынешний авторитарный режим не может упразднить российский федерализм de jure, не подвергая себя риску возмущения и требований сецессии со стороны этнических республик. Во-вторых, те федералистские принципы, которые сегодня пребывают в замороженном состоянии, неизбежно проснутся, но, скорее всего, российское государство окажется неподготовленным к этому событию. В-третьих, ответственность за эту неподготовленность ляжет на нынешнюю политическую элиту, которая недальновидно и эгоистично преследует собственные корыстные интересы в ущерб укреплению федеративного государства. В-четвертых, до тех пор пока правящий класс не согласится с неизбежностью для России федералистского сценария и не научится играть по соответствующим правилам, страна будет снова и снова проходить пагубный цикл от «парада суверенитетов» до «замораживания» федерализма. Наконец, в-пятых, предупреждает автор, подъем русского национализма в сочетании с политическим альянсом русской православной церкви и государства несет в себе самую серьезную угрозу национально-территориальным основаниям федерации.

Эта небольшая книга, состоящая из пяти логично выстроенных и аргументированных глав, вносит заметный вклад в федералистские исследования в целом, а также в наше понимание особенностей российского федерализма и видение его будущего.

Введение

Когда работа над этой книгой подходила к концу, российская политическая «вертикаль» дала трещину. Очередная рокировка первых лиц государства, состоявшаяся осенью 2011 года, не была принята обществом с тем благодушным пониманием, на которое они, видимо, рассчитывали. В стране начались довольно необычные процессы, два или три года назад казавшиеся невообразимыми. Пробуждение, пусть пока и вялое, демократических институтов, принудительно усыпленных авторитарным режимом, не могло не коснуться российского федерализма. Нелюбимое слово вновь вернулось в политический лексикон, теперь его не стесняются употреблять даже первые лица государства: они вдруг вспомнили, что управляют довольно сложным политическим организмом, называемым федерацией.

Выход отечественного федерализма из состояния анабиоза неизбежен, каким бы долгим и трудным ни был этот процесс. Тем самым перед политической наукой ставится важная задача: нам было бы полезно предвидеть, каким будет его пробуждение и что оно способно принести стране. Но такой прогноз невозможен, если предварительно не выяснить, где лежат политико-правовые истоки Российской Федерации и как она связана с распавшимся федеративным союзом, носившим название «СССР». В свою очередь, природа этой связи, долгое время недооцененной, позволит понять, почему развернувшиеся на обломках Советского Союза опыты государственного строительства не дали ни одного примера успешной федерации, несмотря на кажущуюся актуальность такой модели в национально, культурно, конфессионально разнообразной среде.

Более того, печальные итоги федералистского эксперимента в России сближают наш опыт с наследием прочих «провалившихся» федераций, в прошлом веке с оптимизмом учрежденных и потом не слишком преуспевавших или вообще распадавшихся. В основном это случаи бывших колониальных стран, где фундамент самостоятельной государственности закладывался уходящими белыми хозяевами. Их политические элиты, подобно руководству новой России, тоже получили федеративную модель в качестве наследства, которым приходилось как-то распоряжаться; их тотальная неспособность ценить тонкий и сложный федералистский инструментарий, неумение работать с ним, приобретавшее порой гротескные формы, открывает заманчивые перспективы для сопоставления неудач федеративного строительства в постколониальном и постсоветском мире.

Эта небольшая работа, продолжающая размышления, которым были посвящены две книги о федерализме, опубликованные мною ранее[11], состоит из пяти глав. В первой главе предпринимается попытка сопоставления федералистской теории и практики в Советском Союзе и в Российской Федерации, причем итоги этой интеллектуальной процедуры свидетельствуют не в пользу последней. Как мне представляется, советский федерализм в определенных отношениях был даже более совершенным, нежели его путинский аналог, а в Российской Федерации развитие получили не столько позитивные, сколько негативные аспекты федералистского багажа СССР. Разумеется, советское прошлое повлияло не только на Россию, но и на все постсоветское пространство. Федеративный образ правления не смог утвердиться ни в одной стране, возникшей при развале коммунистической империи, хотя во многих случаях он предлагал эффективные, как представлялось со стороны, методы разрешения острейших этнических конфликтов. Причины, из-за которых это произошло, выясняются во второй главе. В ходе бурного конструирования новых наций, которое развернулось после крушения СССР, новорожденные элиты, признававшие только консолидированную и концентрированную государственную власть, принципиально отвергали любую разновидность разделенного суверенитета. Примерно тем же в свое время объяснялись и многочисленные неудачи федераций Азии и Африки, что позволило мне решиться на сравнительное сопоставление российского федерализма с некоторыми аналогами той же модели, принятыми в «третьем мире». Поэтому третья глава посвящена сравнению двух типов авторитарного федерализма, реализуемых соответственно в России и Малайзии; причем моя гипотеза состоит в том, что малазийская версия в некоторых отношениях может считаться даже более передовой и продвинутой, нежели российская. Компаративные упражнения продолжаются и в четвертой главе, где объектом исследования выступают африканские федерации, как ушедшие, так и нынешние. В итоге выясняется, что и там накоплен немалый и, самое главное, поучительный опыт (в основном, правда, негативного свойства), вполне способный обогатить российскую федеративную практику. Наконец, заключительная, пятая, глава обращается к понятию «спящий институт», вполне точно описывающему нынешнее состояние отечественного федерализма. Здесь я пытаюсь реконструировать последствия его неминуемого пробуждения, приходя при этом к довольно разочаровывающим выводам.

Вместе с тем вся книга должна считаться скорее оптимистичной по своему духу и настрою. Она как минимум немного оживит осмысление российской гуманитарной наукой столь многогранного явления, как федеративная государственность, ибо на сегодняшний день эта проблематика прочно узурпирована юристами, а политологи ее старательно сторонятся. По моему мнению, политическое исследование России как федерации, имея хорошие перспективы, сулит много необычного и интересного. Кроме того, зарубежные специалисты в области политических наук по-прежнему пишут о российском федерализме гораздо больше, чем наши ученые. Этот дисбаланс нужно выправлять, тем более что впереди у Российской Федерации непростое время. Ведь «вертикаль власти» действительно надломилась.

Глава 1

«Советское значит отличное»: Российская Федерация как опыт подражания

Наблюдая за ползучей реанимацией «советского», ставшей бесспорным знамением путинского десятилетия, вполне резонно предположить, что реставрация былых политических практик не могла обойти стороной и такой довольно курьезный элемент нашего политического бытования, как федерализм. И действительно, позанимавшись этим вопросом, без особого труда можно обнаружить, что итогом двадцатилетней эволюции России стало возвращение в политическую жизнь тех принципов и подходов, которые отличали советский федерализм. Оба государства – и ушедшее, и ныне здравствующее – именуются «федеративными» лишь по какому-то недоразумению: в обоих случаях за формулировками, по идее обозначающими системное рассредоточение и рассеяние власти, скрывается унитарно-имперская конструкция, не признающая за своими составными частями никакой реальной автономии. Но все же, при всей своей убедительности, данная констатация неудовлетворительна – ее, как мне кажется, необходимо усилить. В российском случае правовая форма и политическое содержание столь решительно порвали друг с другом, что ушедший советский федерализм нежданно предстал гораздо более симпатичным проектом, чем его нынешний российский аналог.