Дэниел Ергин - Добыча

Независимые нефтяные магнаты хотели установления обязательного контроля, и как можно быстрее. Они усилили свою кампанию за введение тарифов, потому что импорт нефти продолжал расти с 15 процентов от национального производства в 1954 году до 19 в 1957 году. Встречаясь в июне этого года с тремя сенаторами, выступающими за ограничения, упрямый Эйзенхауэр указал на большое количество проблем, которые ему приходилось решать одновременно: «… здоровье национальной индустрии, национальная оборона, установление налогов на доходы различных штатов, всеобщее истощение ресурсов США, поощрение нефтяной разведки, чтобы одновременно это не привело к слишком высокому уровню продаж национальной нефти и неразумному уменьшению национальных резервов». Короче, президент сказал, что «необходимо добиваться хорошего баланса». В 1957 году, пытаясь достигнуть такого баланса, администрация приняла систему более четкого добровольного регулирования. Правительство теперь неофициально занималось распределением импортных прав.

Машину «добровольного» распределения никто особенно не любил. Если бы все сотрудничали, она могла работать. Но несколько компаний были решительно настроены против сотрудничества. Одна из причин была очевидной: они находились абсолютно в невыгодном положении, потому что уже сделали огромные вложения в зарубежную нефть. Это касалось не только монополий. Джей Пол Гетти уже начал осуществлять программу развития стоимостью 600 миллионов долларов по строительству танкеров, бензозаправок, большого нефтеперерабатывающего комплекса, все это должно было основываться на разработке его нового месторождения в кувейтской Нейтральной зоне. Гетти воспользовался простой уловкой для игнорирования системы добровольных квот. В конечном итоге она была всего лишь добровольной. «Сан ойл» очень беспокоилась о применении антитрестовских законов за участие в добровольной программе, результатом которой являлось сдерживание цен. Как раз в это время министерство юстиции в судебном порядке преследовало монополии в соответствии с Антитрестовским законом Шермана за действия, которые они предприняли во время Суэцкого кризиса в ответ на призыв со стороны других ветвей федерального правительства, обеспокоенного дефицитом. Роберт Данлоп, президент «Сан», также вспомнил о «деле Мэдисона» в тридцатые годы, когда министерство юстиции преследовало в судебном порядке нефтяную промышленность на основе антитрестовского законодательства за участие в схеме рыночной стабилизации, поддерживаемой Гарольдом Икесом и министерством внутренних дел. Какие гарантии могло дать правительство «Сан» и другим компаниям, что впоследствии не выдвинут обвинений в нарушении антитрестовского законодательства за сотрудничество в так называемой добровольной системе? Ведь система выглядела как схема гарантированного правительством поддержания цен на высоком уровне!

Спад 1958 года прикончил добровольную программу. В то время, как потребность в нефти значительно снизилась, а импорт возрос еще сильнее, политическому давлению, в пользу обязательного контроля, трудно было противостоять. Кларенс Рэндалл, председатель совета по зарубежной экономической политике, с раздражением говорил государственному секретарю Даллесу, что те, кто призывает к «национальной безопасности», все перепутали. Если они беспокоятся о национальной безопасности, то лучше всего поощрять импорт, чтобы сохранить национальные резервы. «Наша политика должна состоять в сохранении того, что мы имеем, — сказал он, — а не в принятии мер, которые приведут к более быстрому истощению наших ресурсов».

Администрация Эйзенхауэра продолжала сопротивляться введению обязательных квот. «Вопрос национальной безопасности очень сильно напоминает украшение витрин», — жаловался Даллес в телефонном разговоре с министром юстиции Гербертом Браунвеллом. «Вот, что они делают, — продолжал Даллес, имея в виду техасцев, призывающих к обязательному контролю, — они пытаются поднять цену на нефть, задействовать для добычи нефти как можно больше техасских скважин и увеличить количество разведывательных бурений, что может произойти только в том случае, если цена на нефть поднимется». В Конгрессе среди старейших и опытных политиков было влиятельное представительство интересов нефтяных штатов и независимых нефтепроизводителей. Спикер конгресса Сэм Рейберн был из Техаса, и его биограф писал, что в нем «нефть и Техас были неразделимы». Лидер большинства в сенате Линдон Джонсон был из Техаса, и он был не менее чуток к своим избирателям. Еще в 1940 году он стал связующим звеном между политиками Демократической партии и богатыми техасскими нефтепромышленниками в сборе средств для партии. Одним из самых влиятельных сенаторов был Роберт Керр, нефтяной миллионер их Оклахомы. Эйзенхауэр предвидел, что произойдет. Опасаясь, что президентское вето будет преодолено, он наконец сказал Даллесу: «Если исполнительная власть не станет действовать, то действовать будет конгресс».

Президент, недовольный положением, в котором оказался, излил свой гнев на заседании кабинета министров, критикуя «тенденции в среде заинтересованных политиков в Соединенных Штатах оказывать практически не встречающее сопротивления давление для принятия подобных программ, которые противоречат основной задаче Соединенных Штатов по обеспечению расширенной мировой торговли». Тем не менее четыре дня спустя, 10 марта 1959 года, Эйзенхауэр объявил об установлении обязательных квот на нефтяной импорт в Соединенные Штаты. Целое десятилетие спустя после начала борьбы Соединенные Штаты наконец установили формальный контроль. Это, вероятно, стало самой важной и влиятель ной американской политической акцией в энергетике в послевоенные годы. Независимые нефтедобытчики ликовали. Монополии были разочарованы.

Квоты продержались четырнадцать лет. При Эйзенхауэре импортная нефть не могла превышать 9 процентов от общего количества потребляемой нефти. Администрация Кеннеди несколько ужесточила квоты в 1962 году. Позже, во второй половине шестидесятых годов, администрация Джонсона предпринимала некоторые попытки по ослаблению квот для того, чтобы снизить цены на нефть и таким образом помочь противостоять инфляции, которая стала расти во время вьетнамской войны. Но в своей основе система квот оставалась неизменной.

Нефтяные квоты на первый взгляд выглядят простыми и понятными. Но они не были такими. С течением времени работа по их регулированию становилась все более сложной и запутанной. Во время действия Обязательной программы нефтяного импорта, как называлась политика нефтяных квот, шла постоянная борьба за распределение квот и толкование программы, поиски лазеек и все более усиливающиеся поиски льгот и исключений. С течением времени программа становилась все более нелепой и искаженной. Развилась бойкая торговля не самой нефтью, а лицензиями на импорт нефти или разрешениями на поставку нефти. Некоторые отрасли нефтеперерабатывающей промышленности прекратили существование, поддержав этим остальных.

Но ничто не может сравниться с выкрутасами, которые стали известны под названием «мексиканская карусель» или «браунсвильский разворот». События Второй мировой войны и атаки немецких подводных лодок были еще свежи в памяти, и предполагалось, что квоты необходимы для усиления «национальной безопасности», поэтому доставка нефти, поступающей по суше из Мексики или Канады, считалась более безопасной, чем нефти, привозимой танкерами. Для нее делались определенные исключения и давались льготы, а это также помогало развитию политических отношений с Мексикой и Канадой. Но здесь имелась ловушка. Не было трубопроводов из Мексики, и, конечно, грузовики не везли нефть за сотни миль из мексиканских месторождений. Мексиканская нефть доставлялась танкерами в пограничный город Браунсвиль в Техасе, перегружалась на грузовики, которые ехали через мост в Мексику, разворачивались там на кольце, а затем возвращались через мост в Браунсвиль, где нефть перегружали на танкеры и отправляли ее на северо-восток. Доставленная таким образом «по суше» нефть пользовалась льготами на законном основании.

Во время правления администрации Джонсона один из чиновников охарактеризовал всю программу квот как «административный кошмар». У программы также были далеко идущие последствия. Она привела, как и предполагалось, к более высокому уровню инвестиций в разведку нефти в стране по сравнению с инвестициями в разведку за пределами США. Она направила зарубежные инвестиции американских компаний в Канаду, основанием для этого был преимущественный доступ этой страны на американский рынок. Она привела к созданию больших нефтеперерабатывающих комплексов на американских Виргинских островах и в Пуэрто-Рико, которые обладали специальными льготами по квотам, предоставленными нефтеперерабатывающему производству на основании ускорения экономического развития этих стран. И, наконец, программа дала импульс развитию мировой торговли нефтью. Раз компании не могли поставлять иностранную нефть в свою систему в Соединенных Штатах (а это было целью их выхода за рубеж), то им пришлось искать и развивать рынки в других частях мира.