Андрей Захаров - «Спящий институт». Федерализм в современной России и в мире
Следующей особенностью бытования федерализма в Африке можно считать его теснейшую связь с так называемым «национальным вопросом». Собственно говоря, привлечение федеративной модели для обустройства молодых государств, возникавших по мере деколонизации, во всем мире мотивировалось прежде всего именно этим фактором. Так, мнение известного нигерийского политика, согласно которому «единственно приемлемой для специфических условий Нигерии является федеральная конституция, поскольку Нигерия – многоязычное и многонациональное государство»[132], вполне применимо и к иным федералистским начинаниям, упоминаемым выше. Кстати, нигерийский эксперимент вполне заслуживает того, чтобы остановиться на нем подробнее, тем более что о знаковом характере этого кейса говорят не только местные деятели, им в основном гордящиеся, но и анализировавшие его ученые. Основы федеративной государственности в этой стране, как отмечалось выше, были заложены еще англичанами: колониальные конституции 1946 и 1951 годов разделили территорию владения на три региона – северный, западный и восточный, – каждый из которых избирал собственную законодательную ассамблею, под надзором британского губернатора занимавшуюся вопросами местного значения. В 1954 году с одобрения британского парламента была принята первая конституция, провозглашавшая колонию федерацией. В то время как федеральный центр резервировал за собой внешнюю политику, оборону и безопасность, регионы отвечали за начальное и среднее образование, сельское хозяйство, здравоохранение и местное самоуправление. Предполагалась также сфера совместной компетенции, включавшая регулирование экономического развития, рынка труда, высшей школы. Иначе говоря, этот этап был классикой федералистского жанра.
Проблемы начались позже, по мере того как с 1954 по 1960 год три региона поэтапно получали статус самоуправляющихся территорий. К моменту провозглашения независимости стало очевидно, что каждый из регионов, «остававшихся почти полностью самостоятельными социально-политическими единицами»[133], контролируется одной из трех основных этнических групп, в совокупности составляющих две трети населения страны: хауса-фулани (север), игбо (восток) или йоруба (запад). По оценкам этнографов, в Нигерии проживают около 250–300 лингвистических групп, причем более 65 % составляют три вышеупомянутых крупнейших этноса, а шесть следующих за ними крупных групп дают в совокупности еще 25 %. Не исключено, что как раз этим и диктовался замысел творцов федерации, стремившихся сузить поле потенциальных конфликтов, неизбежных в столь пестрой среде. Но они не предвидели (или не захотели предвидеть), что каждая группа, опираясь на свое региональное господство, включится в жесткую борьбу за федеральный центр, попутно подавляя в подконтрольных региональных легислатурах политическое представительство меньшинств, не входящих в «большую тройку». Для Африки такие конфликты были типичным заболеванием, обычно сопровождавшим развитие новых государств, которые населены равновеликими меньшинствами, хотя нигерийский случай усугублялся крайней разобщенностью составных частей новорожденной федерации. Как и в Родезии, британцы рассматривали северный и южный регионы в качестве самостоятельных колоний, и «вплоть до 1946 года нигерийцы, проживавшие в двух частях страны, почти не имели административных или политических контактов друг с другом»[134]. Именно в этом состояла главная причина, заставлявшая мусульманский север Нигерии с большим подозрением относиться к идее независимости, которую с определенного момента пропагандировала Великобритания.
В 1960-х и 1970-х годах новые африканские лидеры, опиравшиеся на свои этнические группы, повсеместно сражались между собой за контроль над центральными органами власти, и нигерийская федерация отнюдь не стала исключением из этого правила. Кстати, почти во всех случаях краха африканских федераций без труда «можно обнаружить ту или иную группу, которой в конечном счете удавалось взять федеральный центр под свой контроль, оставив проигравшей стороне единственное “институциональное” решение – роспуск федерации»[135]. В Нигерии хауса-фулани, например, составлявшие половину населения на севере, в период Первой республики (1960–1966) гарантировали себе три четверти мест в региональном парламенте. Более того, столь широкая электоральная база в определенный момент позволила им взять под контроль и федеральный округ Лагос, что вызвало резкое недовольство партий, представлявших игбо и йоруба, и грозило общенациональным взрывом. «Нигерийский Север нарушил базовое правило, согласно которому ни один субъект федерации не может быть настолько мощным, чтобы перевешивать всех остальных в их совокупности»[136]. В попытке исправить ситуацию нигерийская элита в 1967 году, уже при военных, провела конституционную реформу, учредившую в стране вместо прежних регионов двенадцать штатов, причем новые административные границы основательно перемешали расселение представителей «большой тройки», лишив их былой монополии. Как следствие, в составных частях федерации начал меняться политический климат: появились предпосылки для подъема партий меньшинства, которые в прежней системе не имели никаких шансов, а теперь вдруг приобретали ощутимый вес, позволявший включиться в коалиционную политику. Преобразования, правда, оказались запоздавшими и недостаточными: они не смогли предотвратить попытку создания на востоке страны независимого государства Биафра, предпринятую этнополитическими силами игбо, которые, со времен английского владычества привыкнув к привилегированному положению в нигерийском обществе, не желали мириться с сохранявшимся, по мнению их лидеров, засильем северян в федеральной столице.
Курс на административное «распыление» этнических групп, не позволявшее им монополизировать регионы, последовательно проводился как гражданскими, так и военными администрациями. (Из-за переворотов 1966 и 1983 годов значительную часть независимости Нигерия провела под властью военных режимов.) В 1976 году к имеющимся административным единицам добавились еще семь новых штатов, в 1989 году их число выросло до двадцати одного, а в 1991-м – до тридцати. Наконец, в 1997 году количество штатов было доведено до тридцати шести. (При этом запрос на учреждение новых субъектов федерации стабильно высок; в 1996 году, например, на рассмотрении в соответствующих органах находилось 72 предложения организовать новые штаты[137].) Обосновывая эту прогрессию, один из генералов-диктаторов утверждал: «Боязнь того, что один регион будет доминировать над другим, довольно легко устраняется с помощью конституционных законов, создающих новые штаты»[138]. Несмотря на изрядную долю упрощенчества, содержащегося в подобных декларациях, им нельзя отказать в правоте.
На сегодняшний день главным итогом проведенных реорганизаций стало резкое, по сравнению с первыми годами независимости, снижение конфликтного потенциала в стране. Противостояние переместилось с федерального уровня на региональный уровень, ослабив тем самым давление на центральную власть, а постоянное возникновение новых административных единиц приучило местных политиков рассматривать проблемы общенационального уровня через призму конкуренции не столько этнических групп, сколько штатов[139]. В связи с тем, что в большинстве штатов теперь проживает смешанное население, крупные этносы больше не в состоянии узурпировать федеральные рычаги власти. Конфликты между ними чаще всего ограничиваются пределами той или иной территории; более того, одновременное функционирование в стране трех дюжин самостоятельных бюрократий нередко оборачивается тем, что представители одной и той же этнической группы, разделенной внутренней границей, вступают в конфликт друг с другом, отстаивая интересы соревнующихся административных единиц. «Компоненты нигерийской федерации сегодня образуются, исходя из исторических традиций и соображений прагматизма, а не из желания подчеркнуть вероисповедание или этничность, – резюмирует американский исследователь. – Целенаправленное смешение этнических и религиозных разграничительных линий призвано создать гарантии того, что в случае возникновения национально-конфессиональных конфликтов с ними удастся справиться на местном и региональном уровнях, не допуская эскалации общенационального уровня»[140].
Специалисты расходятся в оценках нигерийского федерального эксперимента. Дональд Горовиц, например, считает, что перманентная, как в Нигерии, реформа многонациональной федерации «выполняет функцию своеобразной электоральной реформы», позволяющей стабилизировать отношения между ведущими этническими группами[141]. При таком подходе нигерийский опыт выглядит вполне позитивно. Противоположной позиции придерживается Рамеш Датта Дикшит: нигерийский случай, по его мнению, можно считать однозначным провалом федеративного проекта, обусловленным слишком многочисленными и неисправимыми дефектами[142]. (Стоит, однако, учитывать, что замечательная работа этого индийского специалиста была опубликована в 1975 году, то есть почти сорок лет назад.) Наконец, многие исследователи разделили бы, вероятно, соломонову позицию Джона Пэйдена, согласно которому «прояснение того, является ли нигерийский демократический федерализм частью проблемы или, наоборот, способом ее разрешения, еще впереди»[143]. Впрочем, прежде чем выносить окончательные оценки, необходимо разобраться в том, можно ли вообще сводить роль федерализма исключительно к разрешению национального вопроса. В Африке его понимают именно так, и подобное понимание, скорее всего, слишком узко. Ведь в идеале федеративная система должна благоприятствовать не только этническим, но и политическим меньшинствам, поскольку ее принципиальной особенностью выступает рассредоточение власти и недопущение тирании. Кроме того, ограничение ее влияний сугубо межэтническими отношениями позволяет полностью растворить личность в коллективном целом, поскольку приписывает наличие прав и свобод сначала этносу и только потом – индивиду. Отсутствие сопряжения между федеративным принципом и либеральной идеей обычно упоминается в качестве важнейшего дефекта федеративных систем развивающихся, в том числе и африканских, стран.
