Сергей Витте - По поводу непреложности законов государственной жизни
Общее увлечение либеральными идеями и конституционализмом в то время было настолько велико, что даже М. Н. Катков предлагал созвание всероссийского земского собора, как необходимую для блага страны «организацию общественного мнения» и как лучшее средство остановить польское сепаративное движение[81], а земство приветствовал как начало общественного бессословного самоуправления, причем стоял за принцип правительственного невмешательства в дела этого самоуправления и высказывал, что в дальнейшем развитии положенных в основание земской реформы начал «желательна зрелая мудрость и либеральность»[82]. «В наше время», говорил он, «от местных представительств нельзя ожидать ничего кроме вреда, если они не уравновешиваются центральным»[83]. В таком же смысле высказался и Платонов в записке «О необходимости Государственной Земской Думы», представленной в Петербургское Дворянское Собрание в начале 1862 г.[84]
С этим настроением общества в деле составления Положения о земских учреждениях, которое в это время вырабатывалось, несомненно считались. «Было бы крайне неосторожно», говорил, напр., барон Корф в заседании Государственного Совета, «ныне, когда возбуждено общее ожидание земских учреждений на началах доверия правительства к обществу, дать слишком мало, не удовлетворить общие надежды и тем возбудить только неудовольствие». Нельзя также отрицать, что среди лиц, под руководством которых началась разработка Положения, были сторонники того взгляда, что земские учреждения должны явиться лишь первым шагом по пути к введению представительных учреждений. Так, относительно одного из инициаторов земской реформы, Н. А. Милютина Леруа-Болье в своей книге «Un homme d'Etat russe (Nicolas Milutine) d'apres sa correspondance inedite» говорит, что Милютин, в противоположность многим из своих современников, считал введение конституции преждевременным, но в принципе был ее сторонником. Он думал только, что, прежде чем приступать к политическим реформам, необходимо подготовить реформы административные и что для приучения страны к самоуправлению политическому необходимо дать ей школу самоуправления местного (стр. 169). Он желал развить сначала Россию на административном самоуправлении и посредством местной свободы приучить постепенно к свободе политической (стр. 325). Поэтому земствам – этим скромным провинциальным учреждениям – Милютин придавал тем большее значение, что в его мыслях эти выборные собрания должны были приучить страну к самоуправлению; вместе с некоторыми другими он видел в них если не для настоящего, то для будущего, зародыш представительного правления (стр. 140).
Выяснять наличность указанного направления в русском обществе и в среде составителей Положения о земских учреждениях значит выяснять основную мысль этого Положения, которая во многом освещает и объясняет всю дальнейшую историю нашего земства. Едва ли поэтому права записка Министра Внутренних Дел, когда в таком объяснении видит обвинение деятелей реформы в «государственном подлоге» (стр. 6).
Но не останавливаясь на этом выводе составителей записки и не вдаваясь в оценку его уместности, необходимо лишь отметить, что выдающиеся государственные деятели эпохи 60-х годов, славные имена которых сохранятся и в благодарном потомстве, сделали в свое время столь много великого, сколько едва ли сделали их преемники, и трудились над обновлением нашего государственного и общественного строя по искренним своим убеждениям, с беззаветною преданностью своему Государю и не вопреки Его стремлениям.
В Манифесте от 31 марта 1863 года Император, указывая на установленные уже в Царстве Польском советы городские, уездные и губернские, обещал «открыть новую эру в политической его (края) жизни, которая может начаться только посредством разумного устройства местного самоуправления, как основы всего общественного здания». «Сохраняя и ныне эти установления», говорил далее Манифест, «Мы предоставляем Себе, когда они будут испытаны на самом деле, приступить к дальнейшему их развитию, соответственно нуждам времени и страны»[85]. «Еще раз благодарю вас всех за чувства вашей преданности, которым Я верю», говорил Император 17 апреля того же года разным депутациям, представившим адреса против вмешательства иностранных держав в польский вопрос; «верьте же и Мне, что вся Моя жизнь имеет единственную цель: благо дорогого нашего отечества и постепенное развитие гражданской его жизни. Но на этом трудном поприще всякая опрометчивость не только не принесет нам пользы, но была бы вредна и даже преступна. Надеюсь на вашу общую помощь и содействие Мне в тех важных работах, которые нам еще предстоят. Предоставьте Мне дальнейшее их развитие, когда я сочту это возможным и полезным»[86].
Весьма интересно сопоставить эти с высоты Престола сделанные заявления с депешей (от 14 того же апреля) Государственного Канцлера князя Горчакова, адресованной аккредитованному при Правительстве Великобритании послу барону Бруннову. «Система, принятая нашим Августейшим Монархом», говорилось в этой депеше, «заключает в себе зародыш, который должен быть развит временем и опытом. Она имеет своим назначением привести к административной автономии на основании провинциальных и муниципальных учреждений, бывших в Англии исходною точкою и основанием величия и благоденствия»[87].
Весьма знаменателен также рескрипт Государя Императора на имя Министра Внутренних Дел (уже по введении земских учреждений) в ответ на ходатайство Московского дворянства о «созвании общего собрания людей от земли русской для обсуждения нужд, общих всему государству». «Прошедшее», гласит рескрипт, «в глазах всех Моих вернонодданных должно быть залогом будущего; никому из них не предоставлено предупреждать Мои непрерывные о благе России попечения и предрешать вопрос о существенных основаниях ее общих государственных учреждений»[88].
Наконец, если верить тому же Леруа-Болье, Император в разговоре, который имел с Н. А. Милютиным в августе 1863 г., высказывал, что не имеет отвращения к представительному правлению, но что только не может дать его полякам, которые бунтуют, не давая его верноподданным русским, а этих Он еще не считает зрелыми для конституции.
Таковы были условия (т. е. либеральное настроение общества и правительства), при которых началась и происходила выработка Земского Положения 1864 г. Задача предпринятой административной реформы, говоря словами Высочайшего повеления 25 марта 1859 г., заключалась в том, чтобы «предоставить хозяйственному управлению в уезде большее единство, большую самостоятельность и большее доверие». Председателем Комиссии был назначен Н. А. Милютин, взгляды которого, приведенные выше, едва ли не указывают, в каком направлении была задумана реформа.
И действительно основную цель, смысл реформы, несмотря на все те изменения, которым подверглась она в дальнейших ее фазах, легко усмотреть при самом беглом обозрении составленной в Комиссии Ст. Секр. Каханова «Исторической записки о ходе работ по составлению и применению Положения о земских учреждениях». Прежде всего обращает на себя внимание терминология. Все, так или иначе принимавшие участие в разработке Положения, говорили «о земском представительстве», «о представительстве населения», просто о «представительстве», о «представителях», о «представительных правах», о «представительном начале», о «представительном праве». Иными словами, выражения: представитель, представительство, с их производными, неизменно всеми приняты как технические термины, избранные для обозначения «системы местного управления, как местного самоуправления». Но это все термины технические и конституционного права[89].
Новой терминологии потребовала новизна впервые вводимых предметов, отношений, положений и лиц. Бар. Корф, тогдашний Управляющий II Отделением, выражается так[90] «Цель земской реформы заключается, конечно, не в том только, чтобы на место одних присутственных мест учредить другие, хотя бы и в лучшем и в правильнейшем составе; сущность ее, напротив, в изменении самых коренных условий нашей системы местного управления, в разрушении ее старых основ».
Против такого понимания реформы в ее цели и сущности никто не возражал и не спорил ни в Комиссии, ни в Государственном Совете. Напротив, тот же взгляд выражали другие, когда представлялись к тому поводы[91] между прочим, один из членов Государственного Совета также напомнил, что «если при введении нового земского управления заботиться только о том, чтобы как можно менее колебать существующие сословные различия и исторические традиции, то, может быть, всего лучше было бы просто остаться при том, что есть»[92]. Замечательно при этом, что и в Комиссии, вырабатывавшей Положение 1861 г., и в Государственном Совете во время суждений и заключений никто не вспоминал об отечественных «укладах» самоуправления. Ссылались на иностранные законодательства вообще, на английский парламент, на местные самоуправления Франции, Австрии, Бельгии, Сардинии, на Дж. Ст. Милля, а не на губные грамоты или подобную им старину из русской истории. Оригиналы и образцы земских учреждений, как они были созданы в 1864 г., были не свои, а чужие, позаимствованные из стран конституционного режима. Один граф Валуев, тогдашний Министр Внутренних Дел, напомнил об исторических традициях, но и он был больше озабочен о сохранении связи настоящего не с прошлым, а с будущим.
