Виталий Иванов - Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)
В 1993–1994 гг. список республик, склонившихся к президентскому правлению, пополнился Карелией, Коми и Северной Осетией. Не везде, однако, ввели должность именно президента: в Карелии выборного руководителя поименовали Председателем Правительства, а в Коми – Главой[266].
Выборы в этих трех республиках прошли в 1994 г. В Северной Осетии 16 января, в Карелии 17 апреля и в Коми 8 мая. Везде избрались действующие председатели Верховных Советов. Соответственно, Ахсарбек Галазов[267] (64,3 %), Виктор Степанов (безальтернативно; 68,6 %) и Юрий Спиридонов (49,2 %). Галазов и Спиридонов прежде были первыми секретарями обкомов (один с 1990 г., другой с 1989-го), а Степанов до 1990 г. председательствовал в Президиуме Верховного Совета, а еще раньше работал в аппарате ЦК КПСС.
В Бурятии Верховный Совет учредил должность Президента еще в 1991 г. Но в дальнейшем он пересмотрел свое решение. В 1994 г. была принята новая Конституция, установившая, что главой республики является Президент – Председатель Правительства. Выборы прошли в два тура 16 и 30 июня. На них победил бывший Первый секретарь Обкома (в 1990–1991 гг.), Председатель Верховного Совета (с 1991-го) Леонид Потапов (первый тур – 46,2 %, второй -71,7 %).
27 февраля 1994 г. состоялись новые выборы Президента Ингушетии (то есть спустя всего год). Их назначили в связи с принятием Конституции республики. Аушев уверенно переизбрался (безальтернативно; 94,2 %). По аналогичной причине 15 октября 1995 г. провели новые выборы в Калмыкии. Илюмжинов переизбрался столь же уверенно (безальтернативно; 88,3 %), причем на семь лет.
Своя специфика была в Мордовии, к президентскому правлению вернувшейся. Избрание Главы там вверили Конституционному Собранию (специальному органу, составленному из депутатов всех уровней).
22 сентября 1995 г. оно выбрало Николая Меркушкина, бывшего Второго секретаря Обкома, незадолго до этого занявшего пост Председателя Государственного Собрания (парламента)[268].
Обойтись без президентов решили на Алтае, в Дагестане[269] и Удмуртии[270]. В Дагестане учредили директорию – Государственный Совет («орган, возглавляющий исполнительную власть и обеспечивающий взаимодействие органов государственной власти»)[271]. 26 июля 1994 г. Конституционное Собрание (составленное из депутатов Верховного Совета и делегатов, избранных местными Советами) выбрало 13 его членов и Председателя[272]. Можно было считать, что с этого времени у Дагестана был «коллективный глава», можно было называть главой Председателя Государственного Совета, также можно было говорить о «коллективном руководстве» Государственного Совета и Председателя. Конституция республики фактически допускала три варианта толкования. Председательский пост занял Магомедали Магомедов, прежде возглавлявший Верховный Совет (а до 1990 г. – Президиум Верховного Совета).
На Алтае и в Удмуртии предпочли парламентско-правительственное правление. Там главами сделали председателей парламентов, депутатов уполномочили назначать председателей правительств. 1 февраля 1994 г. Государственное Собрание Алтая выбрало своим Председателем и Главой республики Валерия Чаптынова, бывшего в 1990–1991 гг. Первым секретарем Обкома, в 1990–1992 гг. – Председателем Облсовета, в 1992–1994 гг. – Председателем Верховного Совета. А Государственный совет Удмуртии 19 апреля 1995 г. возглавил Александр Волков, с 1993 г. руководивший Советом Министров.
В Хакасии в конечном итоге склонились к президентскому правлению, тоже поименовав выборного главу Председателем Правительства. Только Конституцию приняли лишь в 1995 г. и выборы премьера провели только в 1996-ом. До января 1997 г. (когда вступил в должность избранный премьер Алексей Лебедь) главой там оставался Председатель Верховного Совета Владимир Штыгашев (Председатель Облисполкома в 1982–1988 гг.). Хакасский Верховный Совет, избранный в 1992-ом был последним реликтом «советской власти», Штыгашев – последним «советским» главой [273].
Но вернемся к событиям 1994 г. Никто из избранных и переизбранных тогда республиканских глав не принадлежал к «ельцинцам». Впрочем, после установления президентского единовластия и показательных беззаконных отставок Лодкина и Сурата, «всенародно избранные» опасались лишний раз конфликтовать с Президентом. Их взаимное «притирание» резко ускорилось. В конце концов, ведь главам нужно было решать множество самых различных вопросов с федеральным руководством. А альтернативного центра власти более не существовало[274].
В 1994 г. также были проведены выборы Главы администрации Иркутской области – с эксклюзивного разрешения Ельцина[275]. Ножиков прославился на всю страну как своей строптивостью, так и умением добиваться поставленных целей (Ельцин в марте 1993 г. издал Указ об отрешении иркутского главы, но вскоре был вынужден отменить его[276]). Он считался одним из наиболее последовательных сторонников уравнивания краев и областей в правах с республиками и сам стремился уравняться с президентами. 27 марта 1994 г. его мечта исполнилась (Ножиков получил 78,2 % голосов).
Указ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» уравнял назначенных и избранных глав. Вот дословная формулировка: «Главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, независимо от того, назначены они или избраны [выделено здесь и далее мной. – В.И.], обладают полномочиями, установленными Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, уставами и законами субъектов Российской Федерации, и в равной степени несут ответственность за реализацию этих полномочий». Ельцин также установил, что будет назначать и отстранять глав субъектов Федерации «по представлению Председателя Правительства» (эта норма кроме прочего легализовала новацию конца 1993 г. – тогда в президентских указах о назначениях стала появляться ссылка на представления премьера[277]). Назначать – всех глав, кроме республиканских, отстранять – всех, кроме республиканских и избранных на выборах «нереспубликанских». Заодно он присвоил себе право решать, где и когда можно проводить выборы, пока иной порядок не введет федеральный законодатель[278].
Это, впрочем, не помешало Президенту в апреле 1995 г. назначить Хубиева Главой Карачаево-Черкесской Республики[279]. В этом регионе к тому времени споры между карачаевцами, черкесами, русскими и пр. о целесообразности сохранения единства усугубились дискуссией об организации высшей власти. Хубиев добивался установления президентского правления, а Народное Собрание (переименованный в апреле 1994 г. Верховный Совет), предлагало заимствовать дагестанскую директориальную модель. Компромиссом стала разработка и принятие (при федеральном посредничестве) Закона «Об органах власти в Карачаево-Черкесской Республике», вверившего назначение Главы республики Президенту России. Установление президентской компетенции региональным законом (в данном случае шла речь именно об установлении – еще раз напоминаю, что Ельцин не взял себе право назначать глав республик) в принципе противоречило федеральной Конституции, но тогда на это не стали обращать внимание. В Указе о назначении, правда, ссылок на этот Закон не было, зато имелась формулировка «с согласия Народного Собрания».
Указ от 3 октября 1994 г. утвердил также Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации. Оно частично заменило требуемый Конституцией, но тогда еще не принятый закон об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Положение фиксировало, что:
1. Глава администрации – высшее должностное лицо соответствующего субъекта Федерации, руководящее органами исполнительной власти региона и входящее в единую систему исполнительной власти в России (пп. 1.1) (напомню, что прежде в Конституции РСФСР высшими должностными лицами именовали лишь глав исполнительной власти (президентов) республик);
2. Глава либо избирается на выборах, либо назначается на должность (и освобождается от должности) Президентом по представлению Председателя Правительства (пп. 1.2);
3. Глава подчиняется Президенту и Правительству в пределах федерального ведения и федеральных полномочий по предметам совместного ведения, а вне пределов ведения Федерации и федеральных полномочий по предметам совместного ведения действует самостоятельно (пп. 3.2, 3.6);
