Парламентаризм. История, теория, технология - Коллектив авторов
Следует отметить, что принцип коллегиальности не нашел должного отражения в Конституции Республики Беларусь. Так, в Конституции данный принцип закреплен в качестве основного только в судопроизводстве (ст. 113). В отношении Национального собрания на законодательном уровне принцип коллегиальности встречается в Законе «О Национальном собрании Республики Беларусь» в статье 86, где подчеркивается, что Совет Палаты представителей, Президиум Совета Республики являются коллегиальными органами. Более того, не только сами палаты, но их органы – также коллегиальные. Так, в частности, в статье 39 Регламента Палаты представителей закреплено право депутатов объединяться в группы для коллективного обсуждения и высказывания мнений. Коллегиальность в работе палат Парламента проявляется в процедурных формах их деятельности, «осуществляемой совместно, группой уполномоченных лиц», через закрепление кворума для принятия решения. Понятие «кворум» наполняется разным содержанием при различных организационно-правовых формах работы палат Парламента и их органов. Так, для признания действительности самого заседания палат Парламента установлен кворум «не менее двух третей от полного состава депутатов палаты», для принятия решений предусмотрено «большинство голосов от полного состава палаты» и «не менее двух третей от полного состава палаты» в зависимости от характера принимаемого решения. В остальных случаях на заседании Президиума Совета Республики, на совместном заседании Президиума Совета Республики и Совета Палаты представителей, на заседаниях постоянной комиссии установлено требование «более половины от полного состава».
Принцип коллегиальности – это самый демократичный способ принятия решений. Он позволяет путем совместных усилий наиболее тщательно, объективно обсудить и выработать единое мнение, разрешить наиболее трудные вопросы, используя профессионализм членов коллегиального органа. Более того, этот способ предполагает плюрализм точек зрения, обязательность учета различных интересов и мнений. Однако это не означает, что диапазон высказываемых убеждений и принимаемых решений ничем не ограничен. Принятие коллективного решения представительными органами не исключает ответственности за него перед своими избирателями. При обсуждении законопроектов, разработке и принятии решений депутаты выполняют свои обязательства перед избирателями. Вместе с тем принцип коллегиальности реализуется через установленные в законодательстве формы, применяемые в работе, – голосование, обсуждение, чтение, сессии, заседания, совместные заседания палат, парламентские слушания, возможности создавать депутатские группы, согласительную комиссию, формируемую на паритетной основе для принятия спорных решений, создание временных и постоянных комиссий.
Законодательная деятельность в классическом ее проявлении есть и должна всегда быть коллегиальной. Суть законодательной власти состоит в выражении воли народа, представительстве интересов большинства населения. Не может отдельно избранный представитель, такой, например, как Президент или депутат, принять самостоятельно закон. Единоличного законодательного органа в практике демократических государств не существует. Законодательную деятельность во всех странах мира осуществляет коллегиальный орган – Парламент. Представительную власть наравне с Парламентом, в свою очередь, может осуществлять единолично Президент или депутат, он имеет определенные функции, полномочия, выступает от имени своего электората, представляет его интересы, выполняя свое прямое предназначение. Однако следует принять во внимание возможность делегированного законодательства или наделение законодательными полномочиями Президента в определенных случаях, что является исключением из общего правила.
В сложившейся практике нормотворчества отдельных государств Президент издает единолично нормативные правовые акты независимо от того, сколько органов или должностных лиц принимало участие в его подготовке, применяя правило, что «вся полнота ответственности за изданные акты возлагается на лицо, его издавшее»[78]. Президент как представительный орган строит свою работу на принципе не коллегиальности, а единоначалия. Принцип единоначалия стал употребляться в отношении представительных органов именно с момента появления института президентства.
Принцип единоначалия прослеживается также через объем властных полномочий избранных представителей на должности Президента, главы палаты Парламента, Председателя постоянной или временной комиссии, депутата того или иного Совета депутатов. Объем полномочий, возможности воздействия, применение мер властных полномочий у каждого избранного представителя могут быть разными, отличаться в зависимости от его места в системе представительных органов государства. Президент представляет интересы народа. Уровень его представительства выше, чем у депутата. Депутаты Парламента, местных Советов как избранные представители осуществляют свои полномочия также в личном качестве, обладают определенным их объемом, несут ответственность за свою деятельность. Могут руководить депутатской комиссией, палатой Парламента, соответствующим Советом, то есть обладают властными единоличными полномочиями.
Таким образом, учитывая основные признаки единоначалия и особенности их применения к деятельности избранных представителей как субъектов представительной власти, можно предложить следующее определение: принцип единоначалия субъектов представительной власти представляет собой возможность для избранных представителей, обладающих необходимыми по должности профессиональными качествами и квалификационными требованиями, иметь полномочия и правомочия по организации и осуществлению управления делами государства, используя государственно-властные полномочия, с правом как единоличного, так и коллегиального принятия решения во имя достижения единых целей под личную ответственность.
В то же время при реализации полномочий Президента к принципу единоначалия присоединяются коллегиальные начала при выработке решений по наиболее значимым вопросам. Так, Президент Республики Беларусь с согласия Палаты представителей назначает Премьер-министра, с согласия Совета Республики – Председателей Конституционного и Верховного судов, судей Верховного суда, Председателя Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов, Генерального прокурора, Председателя Комитета государственного контроля. К ограничению принципа единоначалия также можно отнести возможность преодоления вето Президента при подписании законов не менее чем двумя третями голосов от полного состава палат Парламента. С одной стороны, эти ограничения можно причислить к системе сдержек и противовесов, а с другой – это сочетание принципов единоначалия и коллегиальности.
Как следует из проведенного исследования, в настоящее время, учитывая факт отнесения Президента к представительным органам, принцип коллегиальности должен рассматриваться как специальный, распространяющийся только на Национальное собрание и местные Советы депутатов, а не на представительные органы власти в целом. Принцип единоначалия допускает возможность использования коллегиальных начал при выработке решений при исполнении своих полномочий представительными органами по наиболее значимым вопросам. Так, осуществление деятельности, основанной на разумном сочетании принципов коллегиальности и единоначалия, максимально применять положительные стороны обоих принципов, постепенно минимизируя отрицательные их проявления можно обозначить как имманентный признак представительных органов.
Таким образом, считаем, что представительные органы в системе органов представительной власти объединены целевым назначением, то есть представительным характером, но при этом отличаются по способу формирования, полномочиями, функциями, формами и методами работы; обладают самостоятельностью с определенным уровнем соподчиненности
