Евгений Примаков - Россия. Надежды и тревоги
Пример Татарстана характерен вдвойне: и тем, с каких противоположных позиций начинали строиться его отношения с Центром, и как постепенно пришли к общему согласию, которое позволило этой национальной республике добиться поистине огромных успехов в социально-экономическом, культурном развитии. А ведь начало процесса не обнадеживало. В принятой в 1992 году Конституции Татарстана ключевым было положение о том, что эта республика является суверенным государством, ассоциированным с Российской Федерацией на основе договора. После двухгодичных переговоров, поисков компромиссных решений в 1994 году был подписан двусторонний договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». Главное заключалось в том, что договор узаконил Конституцию России в Татарстане. В 2002 году, уже в то время, когда Президентом России стал В. В. Путин, была принята новая редакция Конституции Татарстана, согласно которой законы этой республики были приведены в соответствие с федеральными законами, а Республика Татарстан была определена как полноправный субъект Российской Федерации, объединенной с Россией на основе конституций РФ и РТ.
Естественно, наступали новые времена, позволявшие проводить корректировку двусторонних соглашений, но строительство Российской Федерации оставалось весьма сложным. Назову ряд его особенностей, которые сохраняют свою значимость и в настоящее время:
– развитие тенденции к унитаризму, даже подкрепленное такими мощными подпорками, как концентрация в руках центральной власти основных ресурсов и рост экономической зависимости регионов от Центра, не ослабило стремления национальных субъектов Федерации к сохранению своей самобытности и, следовательно, к суверенным правам;
– двусторонние соглашения Центра с каждым из субъектов Федерации не могли стать панацеей от сепаратизма: закрепилось фактическое неравенство субъектов Федерации в их отношениях с Центром;
– каркас российского федерализма может создаваться путем усиления государственного Центра при высоком статусе регионов с пониманием того, что укрепление единого социально-экономического, финансового пространства, единых Вооруженных сил, единых политических правил поведения на мировой арене, сближение культурных особенностей различных частей государства отнюдь не означают его унитарного характера.
Проблемы бюджетного федерализма
Что касается нынешнего этапа федерального строительства России, то, пожалуй, наиболее остро проявляется потребность в оптимизации экономических отношений между Центром и субъектами РФ. От этого во многом зависит социально-экономическое развитие всей страны. Без возрастающей экономической роли регионов не обойтись в необходимой реиндустриализации, развитии на инновационной основе промышленности и сельского хозяйства. Регионы должны обеспечить приемлемый уровень занятости, особенно в моногородах. В общем и целом от регионов зависит успех требуемых перемен в структуре нашей экономики, перевод ее на инновационные рельсы.
Значение оптимизации отношений Центра с субъектами РФ возрастает на фоне событий на Украине. Еще контрастнее выглядит необходимость неразрывной связи между назревшей экономической децентрализацией и укреплением роли федерального Центра, скрепляющего страну в единое целое.
Речь идет, прежде всего, о принятии решений на основе баланса интересов Центра и периферии. Движение в этом направлении обозначилось, однако проявляется медлительность в выработке комплексного подхода на основе продуманных, выверенных соотношений. В первую очередь это относится к межбюджетным отношениям, которые являются важнейшей частью государственной региональной политики. По утверждению первого заместителя председателя Комитета Госдумы по бюджету и налогам Оксаны Дмитриевой, доля субъектов Федерации в консолидированном бюджете с 2000 по 2013 год снизилась с 51–52 до 35–34 %[56]. Между тем в Германии, которая весьма успешно конкурирует в развитии экономики и уровне жизни населения, доходы федерального Центра и земель от налогов практически равны. И что весьма важно, стабильны, в отличие от России.
Несомненно имеет большое значение для всей страны предложение президента «зафиксировать» действующие налоговые условия на ближайшие четыре года. Думаю, что к этому следовало бы добавить перераспределение «зафиксированной суммы» в пользу регионов, с тем чтобы выйти на уровень Бюджетного кодекса 1998 года, определившего раздел консолидированного бюджета между федеральным Центром и субъектами Федерации – 50 на 50 %. Но эта норма постоянно нарушается в ущерб субъектам Федерации. Характерный пример привел первый заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ Александр Торшин: «Приходит губернатор на работу и с большим удивлением обнаруживает, что пропорции поменялись, да еще и задним числом! А теперь живи как хочешь, но провалить социальные программы совершенно непозволительно»[57].
Премьер-министр Дмитрий Медведев на встрече с руководством Совета Федерации 23 сентября 2013 года признал нерациональность нынешнего распределения доходов между федеральным Центром и регионами. Но вместе с тем сказал, что Центр не будет пересматривать свою политику до завершения «реорганизации, реконструкции Вооруженных сил». Лишь после этого «начнется более быстрый рост расходов на образование, здравоохранение и науку»[58]. Именно тогда возможна и децентрализация бюджетных доходов. Следовательно, и изменений консолидированного бюджета в пользу субъектов Федерации можно ожидать лишь не раньше 2025 года. Такая перспектива была перечеркнута президентом Путиным, по словам которого, с 2015 года запускается программа компенсации расходов субъектам Федерации на создание индустриальных парков. Это решение исключительно важно для развития собственного промышленного потенциала регионов. Дело упирается в способности регионов использовать эту возможность.
В развитых государствах с федеративным устройством весьма значительные полномочия регионов и местного самоуправления базируются на их в целом финансовой самодостаточности. За субъектами Федерации, как бы они ни назывались – земли, штаты, регионы, – закреплены по закону значительные источники налоговых поступлений. Осуществляются и бюджетные трансферты из Центра, но в основном в помощь депрессивным территориям или в связи с техногенными катастрофами. При этом практически 100 % таких трансфертов передаются местным органам власти.
Конечно, такая модель предусматривает близость всех частей государства по социально-экономическому положению, чего абсолютно нет в России. Хотя разница между регионами по показателю подушевого валового регионального продукта несколько снизилась, она остается огромной. Различия российских регионов охватывают и такие сферы, как величина прожиточного минимума, уровень безработицы. Достичь выравнивания социально-экономических условий на огромной территории России нелегко. Однако без снижения асимметрии развития субъектов РФ затруднено решение важнейших для нашей страны социальных задач, обеспечивающих в конечном счете подъем жизненного уровня всего населения и сохранения социальной ориентированности экономики.
Существующее экономическое неравенство субъектов Федерации делает еще более важной проблемой размещение производительных сил на территории нашей страны. Российское население стягивается в крупнейшие агломерации, где жизнь намного более привлекательна. Причем отток населения происходит в основном из регионов, отстающих в своем экономическом и социальном развитии. Без продуманной государственной программы этот процесс будет развиваться и в будущем, что ставит под вопрос, в том числе и решение демографической проб лемы в России.
Заслуживает гораздо большего внимания влияние иммиграционных процессов на снижение асимметричности в экономическом развитии субъектов Федерации. Достичь этого можно лишь при взаимной заинтересованности регионов и российских мигрантов, а также иммигрантов из зарубежных стран.
Служить выравниванию сложившихся территориальных диспропорций могут, с одной стороны, финансовые средства, направленные из федерального бюджета, с другой – создание условий для использования внутренних источников развития. Естественно, финансовая помощь и поддержка из Центра должны идти параллельно региональным мерам по привлечению инвесторов, создания для них привлекательные условий. Все это необходимо для претворения в жизнь тех проектов, осуществлением которых занимаются субъекты Федерации. Есть вполне успешные в этом плане регионы. Но их практика привлечения инвесторов может распространяться быстрее.
