Джозеф Стиглиц - Глобализация: тревожные тенденции
МВФ играет особую роль в международной помощи. У него есть право анализировать макроэкономическую ситуацию каждого получателя помощи с целью проверки, живет ли страна по средствам. Если обнаружится, что это не так, неизбежно возникают неприятности. В краткосрочном аспекте страна может жить сверх своих средств, прибегая к займам, но в конце концов придет день, когда надо рассчитываться по долгам, и тогда наступит кризис. МВФ особенно озабочен инфляцией. В странах, чьи правительства тратят больше, чем собирают налогов и получают иностранной помощи, часто развивается инфляция, особенно если они финансируют свой дефицит при помощи печатного станка. Конечно, хорошая макроэкономическая политика имеет много других аспектов кроме инфляции. Термин макро относится к агрегированному поведению, общим уровням роста, безработицы и инфляции; страна может иметь низкую инфляцию, но при отсутствии роста и высоком уровне безработицы. Для большинства экономистов борьба с инфляцией ― не самоцель, а лишь средство достижения цели; это объясняется тем, что слишком высокая инфляция часто ведет к низким темпам роста, что в свою очередь создает высокую безработицу. Поэтому на инфляцию смотрят так неодобрительно. Однако МВФ, по-видимому, часто путает средства и цели, упуская при этом из виду конечный предмет заботы. Страна, подобная Аргентине, может получить рейтинг «А», даже если в ней уровень безработицы выражается двузначным числом, лишь бы ее бюджет внешне выглядел сбалансированным, а инфляция казалась контролируемой.
Если страна не удовлетворяет определенному минимуму стандартов, МВФ приостанавливает помощь, и если это происходит, так же поступают и другие доноры. Понятно, что Всемирный банк и МВФ не кредитуют страну, пока там не установится хорошая система макроэкономических показателей. Если страны имеют огромный дефицит бюджета и в них бушует инфляция, существует риск, что деньги будут использованы не по назначению. Правительства, неспособные управлять своей экономикой, как правило, плохо заправляют и иностранным долгом. Но если макроэкономические показатели ― инфляция и рост ― в порядке, как это было в Эфиопии, то очевидно, что стоящая за ними макроэкономическая обстановка тоже в порядке. В Эфиопии не только макроэкономическая обстановка была в порядке, более того, Всемирный банк имел прямые доказательства о компетентности правительства и его заботе о бедных. Эфиопия разработала стратегию развития деревни, концентрирующую внимание на бедноте, и это было особенно важно для страны, где 85 процентов населения живет в сельской местности. Правительство резко сократило военные расходы ― примечательно для правительства, пришедшего к власти военным путем,- осознавая, что средства, затраченные на вооружение, уже не могут быть использованы для борьбы с бедностью. Можно с уверенностью сказать, что данное правительство полностью соответствовало требованиям международного сообщества, обязательным для предоставления помощи. Но МВФ приостановил свою программу для Эфиопии, заявив, что, несмотря на макроэкономические достижения, Фонд обеспокоен состоянием ее государственного бюджета.
Эфиопское правительство имеет два источника доходов: налоги и иностранную помощь. Государственный бюджет сбалансирован до тех пор, пока источники доходов покрывают его расходы. Эфиопия, как и многие другие развивающиеся страны, получала значительную часть своих доходов в виде иностранной помощи. МВФ был обеспокоен тем, что, если эта помощь прекратится, Эфиопия окажется в трудном положении. Из этого Фонд делал вывод, что состояние эфиопского бюджета может считаться прочным лишь тогда, когда его расходы будут покрываться только из собранных налогов.
В соответствии с логикой МВФ ни одна бедная страна никогда не может тратить деньги на то, для чего ей, собственно, предоставляется помощь. Если, например, Швеция даст Эфиопии деньги для строительства школ, то по этой логике Эфиопия должна направить эти деньги в резерв. (Все страны имеют или должны иметь резервные счета, где держат фонды на так называемый черный день. Традиционным резервом является золото, но сегодня оно вытеснено твердой валютой и приносящими доход надежными ценными бумагами. Как правило, принято держать резервы в казначейских обязательствах США.) Но это не та цель, на которую дают помощь международные доноры. Доноры, действующие независимо и ничем не обязанные МВФ, хотели бы видеть, что деньги, выделенные Эфиопии на строительство новых школ и больниц, используются по назначению, и она именно это и делала. Мелес поставил вопрос более резко: он сказал мне, что воевал семнадцать лет не для того, чтобы получать инструкции от какого-нибудь международного бюрократа, который не разрешает ему строить школы и больницы для своего народа, даже если ему удалось убедить доноров финансировать это строительство.
Точка зрения МВФ не исходила из возможности долговременной поддержки проекта. В ряде случаев страны использовали выделяемые на помощь средства для постройки школ или больниц. Но когда деньги помощи кончались, не было средств для поддержки построенных объектов. В данном случае доноры учитывали эту проблему и включили ее в смету своей программы помощи Эфиопии и другим странам. Однако аргументация МВФ в случае с Эфиопией выходила за пределы этой проблемы. Фонд был не согласен потому, что считал международную помощь слишком нестабильной, чтобы на нее полагаться. Позиция МВФ мне казалась бессмысленной, и не только ввиду следовавших из нее абсурдных выводов. Я знал, что помощь часто бывает гораздо более стабильной, чем налоговые поступления, которые сильно колеблются в зависимости от состояния экономики. По возвращении в Вашингтон я попросил моих сотрудников проверить статистику, и они подтвердили, что международная помощь стабильнее налоговых поступлений. Следуя логике МВФ, которая исходит из критерия стабильности бюджетных поступлений, Эфиопия и другие развивающиеся страны должны были бы включать иностранную помощь в доходную часть бюджета и не включать в нее налоговые поступления. А если бы ни иностранная помощь, ни налоги не включались в бюджет, любая страна могла бы считаться находящейся в плохой финансовой форме.
Но логика МВФ содержала даже больше ошибок. Существует целый ряд подходов к проблеме нестабильности бюджетных поступлений, таких, как создание дополнительных резервов и поддержание гибкой схемы бюджетных расходов. Если поступления из какого-либо источника сокращаются и нет резервов, которые можно было бы использовать, правительство должно быть готово к сокращению расходов. Но для этого рода помощи, составляющей значительную часть доходов такой бедной страны, как Эфиопия, существует встроенная в схему гибкость: если страна не получает денег для строительства дополнительной школы, то она просто его не начнет. Эфиопское правительство понимало, в чем суть проблемы, и было озабочено тем, что может случиться, если сократятся либо налоговые поступления, либо иностранная помощь, и разработало меры на этот чрезвычайный случай. Оно не могло понять ― и я тоже, ― почему МВФ не хотел вникнуть в логику его позиции. А ставка была велика: речь шла о школах и больницах для одного из беднейших народов мира.
В дополнение к разногласиям о том, как рассматривать иностранную помощь, я немедленно был втянут в новый спор между МВФ и Эфиопией ― о досрочном возвращении кредитов. Эфиопия досрочно возвратила американскому банку кредит, использовав часть своих резервов. Эта операция с экономической точки зрения была безукоризненной. Несмотря на высокую ценность залога (самолет), Эфиопия должна была платить за кредит по гораздо большей процентной ставке, чем она получала за свои резервы. Я бы тоже посоветовал им возвратить долг досрочно, в частности, и потому, что, если бы эти средства потребовались в дальнейшем, правительство скорее всего легко могло бы снова занять их, используя в качестве залога тот же самый самолет. Но Соединенные Штаты и МВФ возражали против досрочного погашения долга. Они возражали не против логики этой стратегии, а потому, что Эфиопия провела операцию без разрешения МВФ. Но почему суверенная страна должна просить разрешения у МВФ на каждое свое действие? Это можно было бы понять, если бы меры Эфиопии негативно сказались на ее способности расплатиться с МВФ; на самом же деле все было наоборот: разумное финансовое решение повышало способность страны платить по своим долгам.
Долгие годы заповедями на 19-й стрит в Вашингтоне были отчетность и оценка по результатам. Результаты самостоятельно выбранной Эфиопией политики должны были бы убедительно демонстрировать, что она способна управлять собственной судьбой. Однако МВФ считал, что страны, получающие от него деньги, берут на себя обязательство докладывать ему обо всем, что может иметь к нему хоть малейшее отношение; если этого не происходило, то возникал повод для приостановки программы, независимо от того, насколько рациональным было это действие страны. Для Эфиопии подобная зависимость имела привкус новой формы колониализма; для МВФ это была всего лишь стандартная оперативная процедура.
