Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе - Линда Кук
Модели реструктуризации
В течение 1990-х годов Польша, Венгрия и Казахстан, как и Россия, внесли изменения в основные институциональные характеристики своих унаследованных систем всеобщего благосостояния, переняв ключевые компоненты либеральной модели. Были ликвидированы государственные монополии в сфере обеспечения всеобщего благосостояния, ограничено государственное финансирование и управление социальными услугами. Правительства сократили потребительские субсидии и всеобщие социальные льготы, а также перешли к механизму выплат в зависимости от материального положения или дохода. В сфере здравоохранения была проведена приватизация, внедрены конкуренция, механизмы страхования и децентрализация, а в сфере образования – рынки и плата за обучение. В ходе пенсионных реформ были сокращены перераспределительные аспекты систем, укреплена связь между взносами и выплатами, а часть взносов перемещена на обязательные индивидуальные инвестиционные счета. Были пересмотрены трудовые кодексы, с тем чтобы обеспечить большую гибкость при приеме на работу и увольнении работников и упростить условия двойного найма. Во всех случаях, за исключением Беларуси, рынки социального страхования, индивидуальная ответственность и выбор, а также хотя бы некоторая степень привязки социальных пособий к борьбе с бедностью частично заменили системы государства всеобщего благосостояния коммунистической эпохи.
Практически все эти изменения коснулись программ всеобщего обеспечения, имеющих большой круг политических конституентов, как в обществе, так и внутри самих посткоммунистических государств. Согласно сравнительной литературе о государстве всеобщего благосостояния, эти конституенты должны были использовать имеющиеся политические институты для защиты существующих льгот и привилегий. И они действительно делали это, а различия в политических институтах и балансе сил приводили к значительным вариациям в моделях либеральной реструктуризации. Либеральная перестройка государства всеобщего благосостояния в демократических государствах была более постепенной, согласованной и ограниченной, чем в авторитарном Казахстане и полуавторитарной России. Демократические институты обеспечивали более сильное представительство конституентов государства всеобщего благосостояния через социал-демократические партии, профсоюзы и министерства труда.
В авторитарных странах сила государственных заинтересованных структур и их место в исполнительной власти были ключом к сохранению или демонтажу государства всеобщего благосостояния. Экономические ограничения играли роль в формировании этих различий, но ситуации в разных странах варьировались независимо от экономических факторов, а либерализация как в демократических, так и в авторитарных случаях продолжалась и в период восстановления экономики. Далее я рассматриваю общие модели реструктуризации государства всеобщего благосостояния во всех рассматриваемых странах, а затем фокусирую внимание на политике реформ в области пенсионного обеспечения и здравоохранения, чтобы проиллюстрировать различия в политических процессах (см. таблицу 5.4).
Польша либерализовала свое государство всеобщего благосостояния постепенно, по мере восстановления экономики. В 1995–1996 годах был введен механизм учета доходов или имеющихся средств при выплате семейных пособий и применении других льгот [Forster, Toth 2001]. Реформы в области здравоохранения и образования осуществлялись поэтапно. В начале 1990-х годов управление обоими секторами было децентрализовано, а частные школы и медицинская практика легализованы. Однако бюджетное финансирование здравоохранения продолжалось до 1999 года, когда Закон о национальном медицинском страховании ввел в действие региональные фонды [OECD 2000: 93-114]. Ограничения Трудового кодекса в отношении занятости на протяжении 1990-х годов постепенно снимались в целях повышения гибкости при приеме на работу и увольнении (например, по контрактам на неполный рабочий день и срочным контрактам) в целом по экономике. К концу 1990-х годов изменения в Трудовом кодексе сделали польское законодательство более либеральным, чем законодательство Европейского Союза, и близким по защите труда к среднему показателю ОЭСР [Gazes, Nesporova 2003b: 100].
Анализ реформ пенсионной системы и системы здравоохранения разных стран, приводящийся ниже в этой главе, показывает, что изменения в государстве всеобщего благосостояния были постепенными и ограниченными именно в связи с процессом политических переговоров. Первоначальные либеральные предложения реформаторов из правительства и министерств финансов модерировались путем переговоров с представительными институтами и за счет уступок интересам общества. Эта схема резко контрастирует с быстрыми, радикальными и в значительной степени провальными реформами, навязанными в начале 1990-х годов российской исполнительной властью. Более постепенный процесс также давал ряд преимуществ. В Польше рынки пенсионного и медицинского страхования были введены в конце 1990-х годов, после нескольких лет развития рыночных институтов и нормативной базы. Поздняя либерализация совпала с ростом экономики, заработной платы и доходов, когда издержки перекладывались на население, имевшее определенную способность их абсорбировать. Переговоры подразумевали, что при проведении реформ учитывалось больше интересов, и это должно было повысить вероятность сотрудничества заинтересованных сторон.
В Венгрии внесение программных изменений было несколько более радикальным, чем в Польше. В начале 1990-х годов правительство провело реформу системы здравоохранения, включая децентрализацию и введение системы страхования, частной практики и частичной оплаты пациентами [Garces et al. 2003]. В 1995 году в рамках плана Бокроша правительство внесло радикальные (по сравнению с Польшей) изменения в систему детских, семейных и материнских пособий, перейдя к строгому тестированию доходов, что привело к резкому сокращению числа домохозяйств, имеющих право на получение таких пособий. Пенсионная реформа проводилась параллельно с реформой в Польше. К концу 1990-х годов венгерское трудовое законодательство было несколько более либерализовано, чем польское [Forster, Toth 2001][260].
Таблица 5.4
Модели реструктуризации государства всеобщего благосостояния в России, Польше, Венгрии, Казахстане и Беларуси
Источник: [Garces et aL 2003: 365], а также источники, цитируемые в тексте.
* Индекс трудового законодательства охватывает гибкость найма (контракты на неполный рабочий день и срочные контракты), условия найма (минимальная заработная плата, часы в неделю, сверхурочные), а также гибкость правил увольнения; шкала колеблется от 0 = наиболее гибкая до 100 = наиболее жесткая; см. [World Bank 2004а].
Реструктуризация государства всеобщего благосостояния оказалась в Венгрии несколько более радикальной, чем в Польше, поскольку общественные конституенты всеобщего благосостояния были там более слабыми и менее организованными, а сочетание политических и экономических факторов благоприятствовало либерализации. Реструктуризация была инициирована правоцентристским правительством, которое, хотя и сохранило текущий уровень социальных расходов, смогло провести структурные реформы всеобщего благосостояния, поскольку столкнулось с менее активным трудовым движением и меньшим сопротивлением со стороны профсоюзов государственного сектора[261]. Уровень протестов трудящихся в Венгрии в этот период был значительно ниже, чем в Польше. Социалисты пришли к власти в Венгрии под гораздо более сильным фискальным давлением и при меньшей мобилизации общества, чем СЛД в Польше, и имели как необходимость, так и возможности для осуществления значительно больших, более сжатых изменений.
Однако реальные различия между Польшей и Венгрией были меньше, чем может показаться на первый взгляд. Модель медицинского страхования оказалась в Венгрии в основном формальной; на практике
