Сборник статей - Проблемы европейской интеграции: правовой и культурологический аспекты. Сборник научных статей
Ограничение сферы регулирования термином «таможенный» позволяет нам, с одной стороны, расширить его до нескольких сфер законодательства (уголовного, гражданского, валютного, торгового и т. п.), с другой стороны – сузить до соответствия одному необходимому признаку: перемещению товаров и транспортных средств через таможенную границу.
Характерно, что такой формальный термин – порождение российской правовой науки, в западном праве «таможенное регулирование» не имеет столь четких границ и критериев и зависит от наличия связи с упомянутым перемещением через таможенную границу, совершенно необязательно явной. Большое значение при этом, в том числе и в правоприменительной практике, имеет категория здравого смысла, учета целей задач законодателя при решении конкретных вопросов.
В развитых таможенных союзах (например, Европейский Союз) такое таможенное регулирование (как нормативное, так и обычное) осуществляется фактически на трех уровнях: международном, национальном и наднациональном. На первом регулирование осуществляется прежде всего посредством закрепления общих для всех участников-субъектов международного права принципов и критериев в области таможенного дела, уважением к иным государствам.
Национальный уровень на сегодняшний день остается основным в осуществлении таможенного регулирования, даже с учетом образования и функционирования единой межгосударственной таможенной территории (например, в ЕС). Однако специфика ЕС заключается в том, что с национального уровня фактически снята тяжесть нормативного регулирования; таможенное законодательство формируется на уровне ЕС, национальное законодательство решает вопрос его конкретного применения.[43]
Например, взимание таможенной пошлины закреплено в Таможенном кодексе ЕС, а взимание НДС и акцизов оставлено за национальным законодательством. Это вызвано тем, что таможенное законодательство в рамках Евросоюза унифицировано и установлено единое регулирование, а налоговое законодательство только гармонизировано, т. е. приведено к некоему единому знаменателю, которому следуют национальные правовые системы.
Главная особенность такого таможенного регулирования – приоритет наднационального уровня регулирования. Опорой для этого служат наличие общей таможенной территории, введение единого таможенного тарифа по отношению к третьим странам, единые органы управления. Благодаря этому, стало возможно принимать общие нормативно-правовые акты органов и институтов ЕС, имеющие прямую силу на всей территории Европейских Сообществ, на основании передачи части национального суверенитета органам Сообществ.
Многолетняя правоприменительная практика накопленного нормативного материала позволила к 1992 г. осуществить кодификацию и принять Таможенный кодекс Сообщества (Community Customs Code), действующего до сих пор.
На сегодняшний день единственным в мире межгосударственным образованием, где равно представлены все три уровня таможенного регулирования, и где приоритет закреплен за наднациональным уровнем, является Европейский Союз. Практическое поэтапное построение таможенного союза опиралось именно на те предпосылки, которые мы рассмотрели выше, но с оговорками, вносимыми экономической реальностью.
Реализация программы создания таможенного союза, закрепленная в учредительных договорах, была формально осуществлена к 1968 г., когда законодательно вступил в силу тарифный союз между государствами-членами Сообществ – все таможенные пошлины и ограничения между шестью членами были отменены, введен единый таможенный тариф по отношению ко всем третьим странам. Характерно, что после этого, за период 1958 по 1972 гг., мировая торговля выросла втрое, тогда как внутренняя торговля в ЕС – в девять раз. Однако сама по себе отмена пошлин во внутренней торговле не означала завершения создания таможенного союза – законодательное регулирование потребовало большой работы Суда ЕС, закрепившего принципы таможенного союза на практике и давшего четкую линию применения этих принципов.
Следующим шагом явилась унификация документооборота в таможенном деле. На международном уровне в Сообществах был введен Единый административный документ (Single Administrative Document).[44] Этот формуляр заменил 150 ранее использовавшихся таможенных документов.
Наконец, в 1987 г. был сделан важный шаг по упрощению таможенных процедур – действие Единого административного документа было распространено на страны Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ, EFTA) в рамках Конвенции об упрощении формальностей в торговле товарами.[45] Тем самым был сделан шаг к расширению режима таможенного союза на другие государства – в 1994–1997 г.г. большинство стран ЕАСТ вошли в Европейский Союз. В настоящее время участниками этой конвенции являются 35 европейских государств, Российская Федерация ведет переговоры о присоединении к этой Конвенции с 2007 г.[46]
Созданный de jure таможенный союз был развит до внутреннего рынка de facto с 1993 г. Достижение этого уровня стало возможным именно благодаря наличию обширного нормативного материала и сложившейся за предшествующий период правоприменительной практике.
В следующей части статьи нашим основным источником станет аналитическая записка Генерального директората по налогообложению, таможенному союзу и таможенной политике TAXUD/763/2003 FINAL EN. В этом документе рассматриваются различные особенности переходного периода в новых государствах-членах с точки зрения таможенных правоотношений. Применение таможенного права не входит в полномочия директората, эта функция остается за соответствующими национальными органами государств-членов под постоянным надзором со стороны национальных судов и Суда ЕС.
Достижения ЕС в области таможенного союза, которым должны следовать новые члены, включают в себя:
• Таможенный кодекс Европейского Сообщества и принятые в его исполнение акты;
• Комбинированная номенклатура
• Общий таможенный тариф, включая торговые преференции, квоты и отсрочки
• Таможенное законодательство, не входящее в систему ТК ЕС (customs-related legislation) – в частности, в области контрафактной или пиратской продукции, прекурсоров наркотиков, экспорта культурных ценностей и т. п.
Ключевым принципом присоединения ЕС в таможенной сфере является то, что товары, находящиеся в свободном обращении на территории старого или нового члена ЕС, соответственно переходят в свободное обращение на всей территории Европейского Союза. Правовой базой, определяющей их статус, становятся учредительные договоры и Акт о присоединении.
Этот принцип в полной мере применим к товарам, перед датой присоединения помещенным под таможенную процедуру (например, транзит или временный ввоз), срок действия которой заканчивается уже после присоединения. Однако здесь уже требуется подтверждать «отечественный» статус товаров (Community status), так как товар уже не облагается таможенной пошлиной ввиду отсутствия к тому основания после присоединения.
С момента присоединения новые члены руководствуются нормами учредительных договоров, а также нормами законодательства, опирающихся на эти договоры – т. н. acquis communautaire, «достижения Сообщества». Учредительные договоры применяются с учетом изменений, внесенных Актом о присоединении.[47] То же самое касается и «вторичного» права ЕС – ключевое для таможенного союза понятие единой таможенной территории Европейского Союза изменяется с включением в нее таможенных территорий новых государств-членов.
Особое нормативное регулирование вводится в отношении товаропотоков между старыми и новыми государствами-членами, между двумя новыми государствами-членами и между новым членом и третьими странами.
Подписание 16 апреля 2003 г. Договора о присоединении отнюдь не означает автоматического решения существующих проблем или предусматривает все возможные спорные ситуации. С этой целью в Акте о присоединении предусмотрено несколько «защитных» оговорок, допускающих временное отступление от договоренностей для устранения возникших проблем (в частности, ст. 37–42 Акта).
С момента присоединения и включения в таможенную территорию Европейского Союза ввоз товаров из третьих стран на территорию новых государств-членов сопровождается применением TDI (Trade Defense Instruments), включающих в себя антидемпинговые, компенсационные и защитные меры; аналогичные меры, применявшиеся в государствах-членах до присоединения, больше не применяются. Такой подход сопровождается рядом оговорок и ограничений – в частности, по сельскохозяйственной продукции, одному из наиболее проблемных вопросов Евросоюза.
Применение переходного таможенного регулирования обусловлено стремлением Европейского Союза в максимальной степени сохранить и укрепить существующие международные торговые связи. С этой целью некоторые сделки, заключенные до даты присоединения и продолжающиеся после нее, должны быть завершены в соответствии со старыми правилами. Однако, т. к. такие правила создают исключения в применении права ЕС, все они должны быть четко и исчерпывающе оговорены. Это связано, например, с тем, что такие процедурные вопросы, как порядок получения разрешений или лицензий не может быть в одночасье изменен соответствующими органами власти, даже имеющими необходимые на то полномочия, для всех бенефициаров, в силу того, что это повлечет за собой нарушение прав отдельных лиц.
