Государственная Дума Российской империи, 1906–1917 гг. - Александр Федорович Смирнов
Власть исполнительная, согласно Основным законам, принадлежит полностью монарху: «Власть управления во всем объеме принадлежит государю императору в пределах всего государства Российского» (ст. 10).
Однако в отношении подчиненного управления она, по силе той же статьи, вверяется подчиненным инстанциям «согласно закону».
Эти ссылки на закон имели существенное значение. Власть исполнительная, особенно в среднем и низшем звеньях управления, «во всем объеме» монарху не принадлежала, действовали органы самоуправления, земства, городские думы. Уже тогда сказывалась и сила «четвертой власти» в лице оппозиционной прессы, влиявшей на управленческие структуры подчас сильнее императора.
Право монарха издавать указы ограничивается не только оговоркой о «соответствии с законами», но и бюджетным правом Думы, правда, последние сужаются рядом статей, так называемых «забронированных» кредитах на расходы по Министерству императорского двора и по военному и военно-морскому ведомствам, благотворительных и учебных, а также всей сети учреждений императрицы Марии Федоровны (ст. 11, 14, 96, 97, 117 и 119). Право монарха назначать и увольнять чиновников (ст. 17) ограничено условием «если для последних не установлено законом иного порядка назначения и увольнения». Эта существенная оговорка означает, что институт несменяемости судей, который был признан русским законодательством со времени введения в действие судебных уставов в 1864 г., остался неизменным. На Особом совещании этот вопрос вызвал острую дискуссию, но император поддержал принцип несменяемости судей.
Прерогативы монарха остались неизмененными в отношении: представительства в международных сношениях (ст. 12), объявления войны и заключения мира (ст. 13), верховного командования вооруженными силами (ст. 14), объявления военного и исключительного положения (ст. 15) и издания указов по делам государственного управления, однако такие указы должны издаваться «в соответствии с законами» (ст. 11).
Наконец, к прерогативам монарха относится его право издания временных законов в порядке ст. 87, которая гласила, что в случае чрезвычайных обстоятельств, во время перерыва сессий народного представительства, правительство имеет право издавать указы, имеющие силу закона. Но было и важное ограничение «чрезвычайщины». Такие указы не могут менять основных законов и правового положения Госдумы и Госсовета и должны не позже двух месяцев после начала очередной сессии Думы быть представлены ей в качестве законопроекта. В случае непредоставления указа в Думу или его отклонения палатами изданный правительством в порядке ст. 87 закон теряет силу.
Обратим внимание на эту статью. Это основа чрезвычайно-указного законодательства — вечный хронический недуг российского правотворчества. Статью ввели по настоянию Витте. Она сыграла в последующем крайне негативную роль.
Эта статья и ее применение вызывали острую критику в общественно-политических кругах, и анализ этой критики имеется в литературе по русскому государственному праву. Отмечалось, что наличие ст. 87 не есть исключительная особенность русской конституции, что постановления соответствующего содержания встречаются и в других конституциях (как, например, в ст. 14 австрийской конституции) и что дело отнюдь не в содержании статьи, а в том, при каких обстоятельствах она применяется.
В своем курсе русского государственного права, изданном еще до 1904 г., Н. М. Коркунов, как бы предсказывая возникшую ситуацию, писал, что при переходе от абсолютного режима к конституционному постановления о правах гражданской свободы обычно выделялись в особые акты под названием деклараций прав. При этом он замечал: «В наших основных законах о правах гражданской свободы вообще ничего не говорится. Только для религиозной свободы сделано исключение»8.
Замечание Н. М. Коркунова весьма существенно, ведь религия, вера в те годы были основой образа жизни, обычаев и традиций, определявших отношения людей друг к другу и к государству.
В 1906 г. новые Основные законы сделали огромный шаг в направлении признания за подданными гражданских прав, посвятив им постановления особой, 8-й главы. В ней провозглашается: невозможность преследования за преступное деяние и задержание под стражу иначе, как в порядке, установленном в законе, и в случаях, им определенных (ст. 72 и 73), неприкосновенность жилища (ст. 75), свобода передвижения и занятий (ст. 76), свобода устраивать собрания (ст. 78) и образовывать общества и союзы (ст. 80); далее свобода слова — устного и печатного (ст. 79) и, наконец, свобода религиозная (ст. 81).
Перечню прав российских подданных основные законы предпосылают две статьи об их обязанностях: отбывать воинскую повинность и платить налоги (ст. 70 и 71).
Что касается признанных новыми Основными законами свободы печати, собраний и союзов, то они осуществлялись на основании временных правил, изданных уже раньше, в исполнение Указа 12 декабря 1904 г.
Новое правовое положение отражалось весьма положительно на состоянии общественно-политической мысли и самодеятельности русской общественности, хотя и осталось право правительства вносить видоизменения в правила на основании усиленной и чрезвычайной охраны (ст. 83). Неоспоримо, что при новом порядке вещей и печать, и партийно-политическая жизнь страны вступили в новый этап развития.
Иностранные исследователи, лишенные партийной предвзятости, отмечали огромную роль такого феномена, как наличие свободной прессы в «самодержавной» стране. Немалым было удивление Европы, когда обнаружилось, что в России после падения прежних преград как бы внезапно появилась большая политическая печать и довольно развитая партийно-политическая жизнь.
«Россия ныне располагает таким большим числом хорошо пишущих журналистов в любой политической группировке, как вообще это встречается лишь в Англии»9.
Важно учитывать при оценке первой нашей конституции (после Соборного уложения 1649 г.), что компетенцию и порядок производства дел Госдумы точно определяет ее Учреждение. В статье 31 приводятся предметы, подлежащие ведению Думы, в числе которых наиболее важные: 1) все законопроекты (кроме Основных законов), 2)
