Михаил Ковалевский - Очерки по истории политических учреждений России
Этот проект находился в сильном противоречии с идеей местного представительства, основанного на принципе земельной собственности. Ничего нет удивительного, что некоторые лица, считавшие себя либералами, восстали против идеи учреждения специальных делегатов для каждого из исторически сложившихся сословий. Но практические соображения заставляли опасаться, чтобы в общем собрании землевладельцев один из двух классов — бывших господ и бывших крепостных не был принесен в жертву чувству материальной зависимости или злобе за незабываемые обиды. Совершенно неверно, будто творцы закона 1864 года, которому Россия обязана уездными и губернскими земствами, были плохо инспирированы, создав рядом с избирательным корпусом частных землевладельцев таковые же — членов сельских обществ и собственников домов и земель в городских округах. Большинство в Государственном совете высказалось за подобное разделение. Его польза могла быть допущена постольку, поскольку дело освобождения не было удачно выполнено. Одного того факта, что некоторые крестьяне, пользуясь законом 19 февраля, продолжали обрабатывать земли их прежних господ, чтобы этим путем приобрести по истечении известного количества лет право собственности на их участок земли, одного такого факта достаточно, чтобы показать трудность объединения обеих партий в одном и том же избирательном собрании. Но в настоящий момент, когда переходный к свободе период уже пройден, когда дворянин, по крайней мере отчасти, замещен каким-то пришельцем извне, купившим его имения, и когда в рядах крестьян процесс общественной дифференциации создал и частных собственников и пролетариев, не вправе ли мы думать, что пришел час перестройки системы местного представительства на основе социального равенства?
Очевидно, что подобная реформа не может быть осуществлена до создания политической общины (коммуны) или волости, в которой бы принимали участие все жители без различия сословий. Одна лишь такая коммуна может установить земельную единицу для выборов в уездные и губернские земства. Пока на низшей ступени лестницы мы будем иметь только сословное самоуправление, а именно — крестьянское, до тех пор наши крупные землевладельцы будут вынуждены собираться отдельно для производства выборов своих представителей в уездные и губернские земства.
Хотя общественное мнение, поскольку оно выражается в прессе и в ходатайствах, составлявшихся нашими провинциальными представительными учреждениями, все более и более высказывается в пользу этой двойной реформы, правительство со времени царствования Александра III старается вернуться к прежним классовым делениям. Таким образом, по закону 1890 года — личные и потомственные дворяне образуют особое собрание и назначают своих собственных делегатов. То же самое приходится сказать и о городских избирателях. Что же касается крестьян, то они выбирают своих депутатов на волостных сходах. В силу нового закона, который во многом противоречит предначертаниям закона 1864 года, избирательным цензом для дворян является владение определенным количеством земли, которая может разниться по своим размерам в зависимости от той или иной области и плотности ее населения, но должна стоить не менее пятнадцати тысяч рублей. Недвижимая собственность может заключаться в земле или же в промышленных заведениях, оцененных не ниже пятнадцати тысяч рублей. Землевладельцы, имеющие лишь десятую часть требуемого законом недвижимого имущества, пользуются правом назначения числа избирателей в десять раз менее их собственного числа. Список кандидатов, избранных крестьянами в двойном против делегатов числе, предоставляется губернатору, который из двух выбранных тою же волостью кандидатов назначает одного.
Что касается горожан, то те из них, кто владеет на месте землею или промышленным заведением, соответствующими по размерам и цене требованиям закона, образуют особую избирательную комиссию, отличную от дворянской, а также и от крестьянской. Вопреки закону 1864 года, каждая коллегия может избрать в делегаты только члена своего сословия. Следует отметить два других факта, которые могли бы привлечь к себе внимание по совершенно разным причинам. Первый из них заключается в том, что духовенство лишено представительства в уездных земствах ввиду того неосновательного предположения, будто оно не имеет экономических интересов. Второй же факт — тот, что женщины, владеющие установленным по закону количеством земли или промышленными заведениями, пользуются правом голосования при посредстве родственников мужского пола. Такое же вмешательство третьих лиц требуется и в том случае, если обладающая правом голоса особа не достигла двадцатипятилетнего возраста. Избирательные собрания не могут длиться более двух дней. Должны быть пущены на голоса имена всех присутствующих избирателей. Выборы совершаются на трехлетний период.
Перейдем теперь к устройству уездных и губернских земств. Кроме названных уже делегатов, в уездном земстве участвуют представители двух министерств — государственных имуществ и уделов, по крайней мере в том случае, если владения этих двух родов находятся в уезде. Епархия может, если сочтет это полезным, иметь и своего представителя в земском собрании. Голова уездного города считается членом и пользуется голосом во всех решениях. То же самое можно сказать и о членах земской управы, избираемой, как мы сейчас это увидим, уездным собранием и имеющей своего собственного председателя.
Что касается губернского земства, оно состоит из лиц, избранных уездными земствами из числа делегатов, которые принимают участие в их собраниях. Сверх того, в губернском земстве участвуют также все уездные предводители дворянства, начальники губернских управлений государственных имуществ и уделов, один выборный от епархиального духовенства и члены губернской земской управы. В момент создания всей системы местного самоуправления в Государственном совете горячо обсуждался вопрос о том, кому председательствовать в уездных и губернских земских собраниях. Наиболее передовое мнение требовало предоставления самим собраниям права избрания своих председателей. Однако это мнение не встретило благосклонного приема среди членов большинства. Великие князья и высшие сановники сочли его опасным для принципа самодержавия и высказались за прямое назначение. Решено было доверить этот трудный и ответственный пост предводителям дворянства — уездным и губернским. Таким образом, благодаря перевешивающему голосу председателя была усилена позиция дворянства, и без того уже имевшего право избирать треть делегатов. Члены обоих собраний — уездного и губернского — не получают никакого вознаграждения, но тем не менее обязаны присутствовать на заседаниях под угрозой штрафа в семьдесят рублей, налагаемого каждый раз по решению двух третей присутствующих членов. Из сказанного видно, что в отношении состава земств закон благоприятствует богатому классу и особенно дворянству. Нечего поэтому удивляться, что по статистическим данным четыре пятых всего числа выборных принадлежат к высшему сословию. Эти данные относятся к 1885 и 1886 годам, так как более новых не существует. Уездные и губернские земства собираются обыкновенно один раз в году, но министр внутренних дел может созывать чрезвычайные собрания для обсуждения некоторых определенных вопросов. Сессия длится двадцать дней для губернского земства и лишь половину этого времени для уездного. Губернские земские собрания открываются и закрываются губернатором, а в уездных собраниях губернатора заменяет местный предводитель дворянства. Собрание обыкновенно считается состоявшимся, если присутствует половина всех членов. Решения принимаются простым большинством голосов, при разделении последних поровну голос председателя дает перевес.
Закон 1864 года создал ряд исполнительных комиссий как в уезде, так и в губернии. Эти комиссии чрезвычайно похожи на исполнительные директории департаментов, учрежденные во Франции революционными законами, начиная с закона 1791 года. Третья республика после перерыва в три четверти века воскресила это учреждение под новым названием, и следует сказать, что между другими образцами новейший французский законодатель имел также в виду и русские губернские и уездные земские управы. Эти управы выбираются на губернских и уездных собраниях и в отличие от обыкновенных гласных их члены получают определенное содержание. Правом избрания пользуются только избиратели. Выборы как председателя, так и других членов управы утверждаются губернатором.
Рассмотрев организацию уездного и губернского самоуправления, посмотрим, какой же цели оно отвечает. Нужно помнить, что англо-американские взгляды на действительное значение выборных должностных лиц и учреждений в управлении государственными делами проникали в общественное мнение Европейского континента медленно и неполно. Идея исполнения народными выборными официальных обязанностей, каковы полицейские и судебные, в чистом виде проявляющаяся в избрании coroners, constables justices of peace и полицейских чиновников в Америке и в Англии, эта идея осталась более или менее чуждой правовым взглядам тех, кто во Франции, как и в Германии, системе административной централизации пытался противопоставить систему местного самоуправления. По их теории, выборным советам и народным представителям следовало поручить одну лишь заботу об экономических интересах общины, округа и провинции.
