История русской бюрократии - Дмитрий Витальевич Калюжный

В общем, в европейских феодальных государствах «графьями» стали потомки прежних племенных или территориальных вождей, единственных тогда грамотных людей, оказавшихся в администрации короля в качестве писарей и учётчиков. И кстати, между русским приказным дьяком (по сути, министром), французским дюком (герцогом) и венецианским дожем этимологической разницы нет.

Кормление — способ содержания должностных лиц русских Великих княжеств за счёт местного населения. Великий князь посылал в города и волости наместников и других служилых людей. Население было обязано содержать их («кормить») в течение всего периода службы.

В Московской Руси наибольшего развития система кормлений достигла в XIV–XV веках. По земской реформе Ивана Грозного, проведённой в 1555–1556 годах, кормления были ликвидированы, а сборы на содержание кормленщиков правительство превратило в особый налог в пользу казны.

Первичные выходцы из народа, эти вожди стали патримониальными руководителями, исполнителями воли более высокой власти, а потом повсюду переродились в аристократию.

А откуда же взялись бюрократы?

Со старых времён люди учёные пытались понять общественное устройство и сочли, что выстроить его наилучшим образом можно на тех же принципах, на которых были уже построены механика и геометрия. Описывая выдуманные ими идеально устроенные утопические государства, выводили социальные законы из законов механики. Под влиянием таких идей в XVII–XVIII веках в разных странах возникли регулярные армии, действующие по уставу, а затем и бюрократия, тоже работающая по установленным правилам, как механизм. В этом отличие бюрократии от патримониального руководства:

бюрократический аппарат действует строго по единообразным правилам. В России создал его Пётр I, а «бюрократами» управленцев высшего звена впервые назвали после 1814 года, когда русская армия вернулась из побеждённого Парижа и принесла с собою это французское словцо.

Макс Вебер считал бюрократию необходимой формой общественного порядка. Основными качествами формальной рациональности он называл повиновение, дисциплину, безличность, регламентацию, ответственность и специализированное образование. Запомним это и рассмотрим названные качества повнимательнее.

Повиновение предусматривало (и предусматривает до сих пор) беспрекословное исполнение чиновником распоряжений, приказов и прочих указаний вышестоящего начальства.

Дисциплина — обязательное для всех членов какого-либо социума подчинение твёрдо установленному порядку поведения, а зачастую и мыслей. Бывает воинская дисциплина, трудовая, партийная и даже церковная. Бюрократическая — ничуть не хуже любой другой.

Безличность для бюрократии означает, что работу по данной должности (функции) чиновник обязан выполнять, не привнося личностного мотива. Иначе говоря, его работа не предусматривает творчества. В XIX веке на этот счёт была чеканная формула: «Не рассуждать!». Любого, кто начинал «рассуждать», выгоняли со службы.

Регламентация — это выполнение должностных обязанностей в дозволенных, точно определённых, строго установленных рамках и формах.

Ответственность чиновника (а впрочем, и любого лица, выполняющего какую-нибудь работу) в том, что он обязан давать полный отчёт в своих действиях и принимать на себя вину за негативные последствия в исходе порученного ему дела. Если проще, это регламентация системы наказаний.

Со специализированным образованием всё ясно без пояснений: чиновник должен понимать, чем он занят. А сам Макс Вебер полагал, что образование бюрократа должно быть по преимуществу юридическим.

Как видим, описание Вебера действительно содержит установление стандарта поведения, в котором требования к бюрократам ничем не отличаются от требований, предъявляемых, например, заводскому токарю. Разве токарь не должен выполнять распоряжения мастера? Разве не обязан он дисциплинированно приходить на работу утром? Разве допустимо для него творчество при установке резца? Разве не будет он отвечать, если испортит деталь? Про его спецобразование и говорить нечего.

Но мы понимаем: если бы все токари были одинаковы, как те болты, которые они точат, то не появилось бы ни современного токарного станка, ни стандартизации деталей. Кто-то же должен был это придумать, действуя вопреки установленным правилам. Да и сейчас есть мастера, которые, прежде чем приступить к выполнению задания, придумают и сделают специальную оснастку, хотя такое творчество не предусмотрено никакими инструкциями.

А управление — это не вытачивание болтов, а намного сложнее!

И мы опять приходим к выводу, что главное не профессия, а деление внутри профессии на «консервативный» и «оперативный» элемент — тех, кто сохраняет наработанный опыт, и тех, кто выдвигает новые решения. И видим воочию, что социальные системы всегда сами собой делятся на такие части, что можно наблюдать во всех структурах социума и на всех его уровнях. Например, производство — консервативная подсистема, а наука оперативная. Чиновничий аппарат косен, но те, кто над ним, должны предлагать новинки, исходя из требований времени. В самом широком смысле, для всего общества стабильное консервативное ядро — это народ, а внешняя подсистема — властная «элита», которая в узком смысле сама делится на подсистемы. Так, правительство есть орган стабильности при оперативном госаппарате, а если госаппарат костенеет, то новые идеи выдвигает оппозиция.

В те периоды истории, когда нет необходимости ничего менять, сильна консервативная часть системы. А если вдруг начались перемены, опасность и внешние вызовы (война, борьба с врагами, эпидемия) и всей системе требуется быстрое приспособление — усиливается роль «оперативной» подсистемы.

Социологии такое деление неведомо. Она строит свои теории о социальном устройстве на основе детерминизма[3]. Объединив токарей с плотниками, строителями и швеями, социологи говорят о них всех сразу, как о рабочем классе. Точно так же объединяют и бюрократов разных ведомств, видя в них особый класс. Например, видный наш учёный В. Ивановский в начале ХХ века писал:

«С социологической точки зрения, бюрократия является самостоятельным общественным классом, возникающим и развивающимся согласно со всей совокупностью условий социальной жизни. Природа бюрократии характеризуется господством в ней юридического элемента и той связью, которая существует между бюрократией и организацией власти в обществе. Этими двумя признаками бюрократия как самостоятельный общественный класс отличается весьма существенно от всех прочих классов; благодаря им она призвана играть в современном культурном обществе весьма выдающуюся роль»[4].

Итак, социология представляет себе бюрократию единым аппаратом власти: «связь, которая существует между бюрократией и организацией власти в обществе». Такое понимание подразумевает, что класс управленцев самодостаточен, а между тем это совсем не так! Верховная власть всегда выражает чьи-то интересы, то есть работает в интересах тех сил, которые вне её, пусть даже частично она может быть их частью. В идеале власть должна обеспечивать синхронизацию интересов разных общественных групп страны, но могут быть самые разные случаи, когда она действует в интересах одних групп и подавляет другие. Вплоть до того, что может