Михаил Ковалевский - Очерки по истории политических учреждений России
Некоторые лица неправильно толковали смысл этих слов, говоря, что решения совета обязательны для государя.
Если против Сперанского были вооружены русские консерваторы, то отчасти благодаря неправильному предположению, что главной причиной введения упомянутых слов в тексте русских законов было стремление некоторым образом ограничить самодержавие. Карамзин был в числе умолявших Александра не разрешать введения этой формулы, говоря в своей записке «О старой и новой России», что император не должен слушать советов какого-то политического учреждения, а должен следовать соображениям, которые он найдет в собственном уме, в книгах, в мнениях своих подданных. Отвечая на это обвинение, Сперанский без труда доказал в письме из Перми, где он находился в ссылке, в январе 1813 года, что он вовсе не намеревался ограничить верховную власть учреждением Государственного совета. «В чем видят такое ограничение? — писал он Александру. — Разве не от императора зависит поставить тот или иной вопрос на обсуждение совета. И разве решения этого последнего не становятся окончательными только после утверждения императора? Несомненно, что таким образом, еще до издания в 1842 году нового закона относительно функций Государственного совета, в котором была опущена так взволновавшая консерваторов формула, император имел одинаково право принимать мнение как меньшинства, так и большинства совета. Так дела обстоят и ныне, и единственное основание, по которому современные министры предпочитают законам, обсуждающимся советом, так называемые временные правила, непосредственно представляемые для подписи императору, заключается в недостатке доверия с их стороны к собранию, члены которого не совсем забыли либеральные традиции Александра II.
Впрочем, хотя Россия не знает конституционных ограничений, существует со времени учреждения Государственного совета, точнее с 1810 года, следующее правило: законодательные меры, введенные в форме законов, т. е. меры, принятые голосованием Государственного совета, могут быть отменены только законом же. Но это правило показалось стеснительным теперешним слугам самодержавия, и они прибегли к 53 статье основных законов, которая признает силу закона за всяким царским приказом. Они выбрали именно этот более скорый и не могущий встретить оппозиции способ издания таких распоряжений, как, например, отдача студентов в солдаты за участие в демонстрациях и коллективных заявлениях. Интересно отметить, что в последний период существования старого режима во Франции министры проявляли то же отвращение к обычному способу введения реформ посредством законов, представляемых Верховным судам и регистрируемых ими, и предпочитали более удобную форму административных распоряжений. Современники считали эти приемы нарушением старой писаной конституции королевства, проявлением министерского деспотизма, который политические писатели того времени рассматривали как величайшее зло для страны.
Кажется, то же самое может быть сказано о современной России, в которой всемогущая бюрократия предпочитает иметь дело с добрым, но плохо осведомленным монархом и, действуя на него убеждением или запугиванием, вырывает у него подпись, которая освобождает бюрократию от всякой ответственности за самые незаконные и возмутительные действия.
Из сказанного можно легко понять, почему русские законоведы придают такую важность тщательному соблюдению форм, с которым должны вырабатываться Государственным советом новые законы. Хотя его решения не обязательны для императора, но тот факт, что министры или, по крайней мере, их товарищи должны подвергаться критике со стороны своих коллег и государственных людей, назначенных царем в Государственный совет, что им приходится защищать статью за статьей свой проект и не один раз, а дважды — сперва в комитете совета и затем в общем собрании его, этот факт обуславливает часто серьезное изучение поставленных вопросов. Оба решения, большинства и меньшинства, представляются в писаной форме императору, который и выбирает между ними, если не предпочтет какого-нибудь третьего мнения, выраженного иногда одним членом совета, не присоединившимся ни к большинству, ни к меньшинству. В последнем случае государь может потребовать, чтобы члены совета детальнее рассмотрели эту третью точку зрения.
Число членов совета довольно незначительно. Сперва, т. е. с момента, когда он был окончательно конституирован, число это не превышало тридцати пяти. Теперь же оно доходит едва до семидесяти или восьмидесяти. Бывшие гражданские чиновники обыкновенно составляют большинство, главным образом по причине присутствия в совете четырнадцати министров. Члены царской фамилии бывают членами совета не по праву рождения, а по назначению. Духовенство совершенно исключено из участия в нем. Лица, пользующиеся известностью, но не служившие, могут сделаться членами совета, хотя примеры этого рода крайне редки. Председатель избирается каждый год императором из числа наиболее выдающихся государственных людей — в течение последних лет из членов царской фамилии.
Очень часто одно и то же лицо занимает пост председателя несколько лет подряд. Канцелярия с многочисленным персоналом подготовляет дела, переданные на решение совета. При каждой секции совета есть один секретарь. Высший чиновник, стоящий во главе секретариата, присутствует на общих заседаниях совета и называется государственным секретарем. В собраниях секций guorum ограничен тремя членами. Для общих собраний puorum не установлен.
Так как Государственный совет прежде всего призван вырабатывать законы, мы должны в нескольких словах отметить, как эти законы предлагаются и обсуждаются.
Право инициативы принадлежит, главным образом, правительству. По тексту закона 1857 года министры не могут представлять совету никаких предложений без предварительного на то разрешения императора. Но некоторые законоведы полагают, что сенат и синод имеют право инициативы; тот и другой могут в том случае, когда законы противоречат один другому, обратиться в Государственный совет с ходатайством об издании нового закона. Русские подданные не имеют никакого прямого влияния на изменения в существующем законодательстве, но одно время для них было возможно хоть косвенное воздействие: они могли обращаться с петициями к государю. Среди различных ходатайств, которые должны были, по закону 1810 года, рассматриваться комиссиею прошений при Государственном совете, упоминаются и ходатайства о новых законах, проекты их. Те, которые комиссия находила заслуживающими внимания, отсылались ею в соответствующее министерство. Закон 1835 года, реорганизовавший комиссию, сохранил это положение, и только в 1884 году в новом законе без всяких оснований было устранено право подачи петиций об издании новых законов.
Проект закона до установления его окончательной формы подвергался обсуждению сперва в одной из секций совета, а затем в полном собрании совета. Проект становился законом только после санкции императора, выражающейся обычно в его подписи, которой предшествует формула «быть по сему». Прежде чем закон вступает в силу, он должен быть обнародован. Русское законодательство отмечает эти две стадии и выражается так: его величество мнение Государственного совета утвердил и приказал исполнить. Кроме утверждения закона и приказания привести его в исполнение, он должен еще быть опубликован установленным порядком: он публикуется в Сборнике правительственных узаконений и распоряжений, издаваемом сенатом. И со дня этого опубликования никто не может оправдываться незнанием закона.
Помимо выработки законов Государственный совет в России выполняет еще одну функцию представительного собрания: он подготовляет государственный бюджет. В отличие от законов бюджет должен котироваться без обсуждения как в Департаменте государственной экономии совета, так и в полном собрании его. В этом случае императору не приходится выбирать между мнениями большинства и меньшинства. Единогласие достигается взаимными уступками, которые иногда значительно изменяют первоначальный проект. Вся подготовительная работа по составлению бюджета производится следующим образом. Каждое министерство вырабатывает свой проект предполагаемых доходов и расходов на ближайший год. Проекты эти рассматриваются министром финансов, государственным контролером и государственным советом. Одно только Министерство Двора избавлено от необходимости представлять свой проект на предварительное рассмотрение и прямо вносит его в общий бюджет. Не позже 1 ноября министр финансов обязан представить общий проект бюджета Государственному совету. В присутствии министров Департамент государственной экономии совета приступает немедленно к изучению его и вносит поправки. В случае, если заинтересованный министр не соглашается на изменения, вопрос еще раз рассматривается в присутствии министра финансов и государственного контролера. Когда вопрос решен, секция приступает к обсуждению проекта с точки зрения целесообразности и выгодности различных предполагаемых расходов и возможности покрыть их предполагающимися доходами. Заключения секции передаются затем общему собранию совета и представляются для утверждения государю не позже 15 декабря; это, впрочем, скорее в теории, чем на практике. Вся работа рассмотрения бюджета производится в сущности Департаментом государственной экономии; обсуждение его в полном собрании совета является чистой формальностью и не занимает больше одного заседания. Опубликование бюджета лежит на обязанности министра финансов, который помещает его в «Правительственном Вестнике». Никакой расход, не включенный в бюджет, не может быть сделан без предварительного разрешения императора. Просьбы о специальных ассигнованиях в таких случаях направляются Министерством финансов в Департамент государственной экономии. Оно обсуждается в присутствии государственного контролера. Эти дополнительные ассигнования представляются департаментом непосредственно императору, минуя общее собрание совета. В случаях, когда специальные кредиты вызваны нуждами текущей политики, войною или расходами Двора, министр финансов освобождается от необходимости испрашивать мнения совета. Он представляет проект кредитов непосредственно на утверждение императора.
