Александр Андреев - Держава. Власть в истории России
С 1679 года к воеводам перешли функции губных старост. Губные учреждения в России в XVI–XVII веках являлись органами местного самоуправления. В губных губах – присутствиях губного старосты – расследовали наиболее опасные преступления. Губной староста, как представитель земской власти, действовал на основе губной грамоты, по которой расследовал и судил дела о воровстве с поличным, разбоям и грабежам. Деятельность губных старост жестко контролировалась из Москвы Разбойным приказом. В ведение губных старост кроме розыска разбойников перешло и местное управление. Губные старосты избирались из местных дворян.
Воеводы назначались на воеводства по воле и усмотрению царя, по челобитной, которую предварительно рассматривал один из думных дьяков Боярской думы. Историк XIX века И. Андреевский писал:
«Времени от царя Ивана IV до XVII века надлежало выработать новые начала местного управления, заменить оказавшихся несостоятельными наместников такими правителями, которые могли бы явиться полными и действительными органами Московского царства. Правительство стремилось совершить этот переворот, но совершило его только со стороны формы: вместо наместников во главе местного управления явились воеводы. Воеводское управление царь Иван IV употреблял первоначально в виде формы временной, и эта временная форма сделалась постоянной и общей для целой России».
Карьера Бориса Годунова началась в 1555 году с воеводства в пограничном Иван-городе. Воеводы назначались на воеводства Разрядным приказом, утверждались Боярской думой и царем, но подчинялись приказу, ведавшему городом. В города, являвшиеся важными военно-административными или экономическими центрами, назначались двое воевод, из которых один являлся старшим. На воеводствах сидели преимущественно дворяне, служившие по «московскому» списку, значительно реже – дворяне и дети боярские, служившие «с города». Чины и звания воевод соответствовали политическому, экономическому и военному статусу города – от детей боярских в небольших крепостях до бояр в крупных городах. Воеводская служба продолжалась 2–3 года, на окраинах и в Сибири дольше. Жалованье выдавалось в Москве – в четях – территориальных приказах. И. Андреевский писал:
«При назначении воеводы не обращалось внимания на способности назначаемого, но имелась в виду главным образом его прежняя служба. Воеводство, подобно прежнему наместничеству, имело характер кормления, награды за прежнюю военную деятельность. До XVIII века гражданская служба по признакам не отделялась от военной: лица, способные для войны, считались способными и для воеводства. Лица, назначавшиеся воеводами, не имея большей частью юридического образования, не могли быть удовлетворительными представителями Московского правительства.
Назначенному на воеводство из приказа давался подробно составленный наказ-инструкция, в которой указывались общие границы деятельности воеводы. Все наказы очевидно писались по одному образцу».
По приезду на место службы воевода принимал от своего предшественника городскую печать, осматривал все казенные городские здания. И обо всем, принятом им, представлял приказу так называемую приемную опись за своей подписью и подписью прежнего воеводы. Фактически это была ревизия. При принятии должности проводился смотр всех служилых военных людей – дворян, детей боярских, казаков, стрельцов, пушкарей, воротников, на котором воевода говорил им «царское жалованное слово».
Воеводе разрешалось нарушать инструкцию – поступать «как пригоже, по своему рассмотрению и крайнему разумению, как Бог вразумит». И. Андреевский писал:
«Каждый месяц приказы получали от воевод на имя царя донесения о состоянии всех частей их управления. Несообразности и неточности в таком донесении могли подать повод к произведению следствия. Ответственность воеводы могла возбудиться и приносимою на него обывателями жалобой, по которой производилось следствие подьячими приказа-куратора. Если воевода уличался в притеснениях и убытках жителей, то взятое с воеводы отдавалось обиженным им», и с него бралась пеня, что государь укажет. Если воевода уличался в расхищении государственной казны, то подвергался сильной опале и великому разорению. Взыскания шли за невысылку в Москву требуемых справок и особенно судных дел. Иногда жители обращались к царю о защите своих воевод от несправедливых следователей».
Воеводское управление состояло из городовых воевод, возглавлявших вместе с дьяками приказные губы и палаты. Воеводы ведали обороной и хозяйством городов и уездов, учетом и распределением земли, полицейским надзором. Управление города и уезда имело две инстанции: высшую, заведовавшую городом и уездом, и низшую, особую для города и особую для уезда. Рабочим органом воеводского управления была приказная губа – воеводская канцелярия, во главе которой стал дьяк или старший подьячий, с которыми как с «товарищами» по управлению воевода должен был решать все дела, кроме военных «заодин». В воеводской губе служили также приказчики и приставы.
Низшую инстанцию городского управления составляли старосты, таможни, Померные губы, Пятенные палаты, Кружечные дворы, объезжие головы. Старосты заведовали сбором казенных податей; Померная губа взыскивала пошлины с измеряемых ею товаров; Пятенная палата свидетельствовала куплю и продажу лошадей, накладывала на них тавро и брала за это известные пошлины; Кружечные дворы заведовали продажей горячительных напитков. Таможня собирала с товаров пошлины; объезжие головы заведовали полицейскими делами; им подчинялись решеточные приказчики и земские ярыжки.
Низшая инстанция уездного управления состояла из старост, приказчиков-полицейских, сборщиков казенных денег. Таможенные и кабацкие головы, целовальники, губные и земские старосты были выборными.
Отношения с московскими приказами были запутанными – воеводам «предписывалось «писать обо всем почасту», о «великих делах». Часто приказы решали областные проблемы без участия воевод. Неопределенность прав и запутанность в подчиненности сильно увеличивали права воевод и вели злоупотреблениям воевод, которые часто и сами не имели необходимых ресурсов для исполнения законов. И. Андреевский писал:
«Одно из главных препятствий, составлявших общий недуг всех служащих того времени – лихоимство и посулы. Почти в каждой из воеводских инструкций воеводам представляют бескорыстие, как важнейшую их обязанность. Для предупреждения лихоимства воеводам и их дьякам запрещалось покупать мягкую рухлядь и вообще товары, которыми уплачивались подати, иначе как на гостином дворе, запрещалось участвовать в торговле и требовать для себя каких-то работ. Такого воздержания от лихоимства правительство имело полное право требовать от воевод, так как их содержание было вполне обеспечено. Воеводы по закону получали определенные сборы и часть от Таможенных и судебных доходов, достигавших иногда значительного размера; независимо от этого воеводы имели и поместья».
В руках воевод постепенно сосредоточилась вся административная, полицейская и судебная власть в уездных городах. И. Андреевский писал: «Предметы воеводского управления можно подвести под следующие роды: дела военные, дипломатические, финансовые, хозяйственные, судебные, заботы о доставлении народу благосостояния».
Военное управление заключалось в принятии мер по предупреждению нападений неприятеля, в сборе войск и ведении боевых действий. Воеводы устраивали засеки, блокировали возможный проход противника по рекам, контролировали крепостное строительство, обеспечивая необходимое количество вооружений и боеприпасов, количество и «ассортимент» которых были служебной тайной, вели учетные книжки по дворянской службе.
Воеводам поручался прием и содержание послов, направлявшихся в Москву, сбор разведывательной информации о соседних государствах, предварительные дипломатические переговоры, заботы о военнопленных.
Воеводы получали финансовые доходы с воеводства, проводили расходы по воеводству, способствовали развитию промышленности, «царских промыслов» – пашен, мельниц, сохранении лесов, рыбных промыслов, поисков жемчуга, ловлей зверей и птиц, отдачей в аренду казенных земель, горного дела, торговлей «хлебным вином» и табаком.
Для повышения благосостояния народа воеводы занимались развитием земледелия, торговли, вели религиозное образование населения. И. Андреевский писал: «Воеводам поручалось распространение земледельческого промысла, наблюдение за отношениями между землевладельцами, размежеванием и отводом земель. Успех государственной торговли опирался на монополию казны торговать теми предметами, которые были объявлены заповедными, и на воеводах лежала обязанность наблюдения, чтобы заповедными товарами не торговали частные лица.
