Алексей Епихин - ВЧК-ОГПУ в борьбе с коррупцией в годы новой экономической политики (1921-1928 гг.)
В соответствии с Положением центральные органы этого ведомства подразделялись на 9 центральных инспекций (продовольственная и сельскохозяйственная; техническо-промышленная; труда, социального обеспечения и здравоохранения; административная; просвещения и пропаганды; финансовая; внешних сношений; военно-морская; путей сообщения) и управление делами с центральным бюро жалоб при нем.
Местными органами РКИ являлись:
а) губернские и уездные (или районные) инспекции при исполкомах,
б) инспекции экстерриториального характера (военно-морская и путей сообщения, кроме местного транспорта),
в) ячейки содействия РКИ.
В результате возложения на органы РКИ задач по борьбе с преступностью в стране наметился заметный рост привлечения к ответственности за должностные преступления. Так, например, если в 1921 г. по предложению органов РКИ карательным мерам через гражданский и партийный суды подвергалось 3167 человек, то за неполный 1922 г. к ответственности было привлечено уже 4350 человек.
Анализ архивных документов о деятельности органов РКИ в этот период позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, органы РКИ, как в центре, так и на местах, в рамках своей компетенции были наделены широкими полномочиями по контролю почти за всеми учреждениями и предприятиями РСФСР (независимо от форм собственности), включая сюда даже контроль за хозяйственной стороной деятельности ВЦИК и СНК. Исключение составляли только партийные органы, контроль за которыми государственными и ведомственными нормативными актами не был предусмотрен. Во-вторых, на органы РКИ в числе прочего возлагались задачи и по борьбе с преступностью.
Поиск новых форм противодействия коррупции продолжался и в дальнейшем. Так, например, в августе 1923 г. в НКРКИ было разработано Положение о ячейках содействия РКИ, которые создавались в центре и на местах при крупных и особо важных государственных предприятиях и учреждениях. Их главная задача состояла в изучении положительных и отрицательных сторон в производственно-хозяйственной и управленческой деятельности данного учреждения или предприятия, содействии борьбе с бюрократизмом, взяточничеством. Подчинялись они органам РКИ и в то же время опирались на помощь профсоюзной организации.
В 1923 г. комиссией по борьбе со взяточничеством был установлен порядок отношений между подрядчиками и государственными органами, регулируемый гражданским законодательством, а принцип авансирования при заключении контракта был признан недопустимым. В случае совершения коррупционных правонарушений, подразделения РКИ обязывались принимать меры к виновным путем предъявления к ним гражданских исков и наложения дисциплинарных взысканий.
В целях предупреждения коррупции при заключении сделок и договоров между государственными учреждениями устанавливались правила конкурсного рассмотрения предложений возможно большего числа учреждений и предприятий и выбора контрагента на основе соревнования цен, технических и прочих условий.[228]
Много внимания уделялось вопросу очищения этих органов от «чуждых элементов» и должностных правонарушителей. Так, например, в НКЮ отдельно рассматривался вопрос о привлечение к уголовной ответственности работников юстиции. В циркуляре Верховного трибунала ВЦИК РСФСР от 23 сентября 1922 г. № 145 «О рассмотрении дел по обвинению членов трибуналов в преступлениях по должности»[229] указывалось на то, что, в интересах беспристрастного расследования по обвинению членов трибуналов в преступлениях по должности эти дела должны рассматриваться в трибуналах соседних губерний. В циркуляре особо подчеркивалось обязательное требование подачи в Верховный трибунал В ЦИК информации о возбуждении дел по обвинению членов трибуналов в должностных преступлениях. В развитие этого 7 октября 1922 г. вступил в силу циркуляр НКЮ № 93 «О рассмотрении дел о должностных преступлениях судебных работников»,[230] в котором указывалось о необходимости рассмотрения в соседних губерниях и дел по обвинению в преступлениях по должности народных судей, а также председателей и членов президиумов революционных трибуналов и советских народных судов.
В НКЮ проверка и чистка личного состава от «примазавшегося элемента и взяточников» была начата 13.11.1922 г. Были проверены сотрудники местных органов НКЮ в 36 губерниях (областях) и 12 автономных республиках (автономных областях). По итогам чистки были составлены централизованные списки уволенных, отданных под суд, пониженных в должности или «поставленных под негласное наблюдение». Только уволено со службы было 1446 сотрудников. Всего же в процентном отношении за время проведения кампании по борьбе со взяточничеством из органов НКЮ было «вычищенно»: в Царицынской губ. — 45 %, Томской губ. — 35 %, Владимирской губ. — 23 %, Ставропольской и Смоленской губ. — по 20 %, Курской губ. — 19 %, Костромской, Тверской и Нижегородской губ. — по 15 %, Пензенской губ. — 13 %, Иркутской губ. — 11 %, Новгородской и Орловской губ. — 10 %, Архангельской и Ярославской губ. — по 8 %, Вятской губ. — 5 %, Северо-Двинской губ. — 1,6 %.[231]
Деятельность органов РКИ в начальный период НЭПа, несмотря на имеющиеся положительные результаты в борьбе с коррупцией, показала, что существующая структура и методы работы РКИ не соответствовали изменившейся обстановке. Не отвечал назревшим задачам и состав ее кадров.
Так, например, в секретном циркуляре комиссии НКРКИ по борьбе со взяточничеством от 9 октября 1922 г. № 137 отмечался «особый характер деятельности» отдельных сотрудников РКИ, которые использовали свои должностные полномочия для получения незаконным путем различных вознаграждений или услуг от подотчетных им учреждений и их контрагентов.[232] Широко были распространенны в органах РКИ проявления разнообразных форм взяточничества. Этим циркуляром на комиссию была возложена «серьезнейшая задача по выработке, проведению и осуществлению мероприятий, направленных как на непосредственную борьбу со взяточничеством, так равно и по искоренению условий, способствующих взяточничеству». Для этого в независимости от усиления «непосредственного надзора за деятельностью» работников РКИ циркуляр предписывал провести специальную проверку личного состава ведомства на предмет выявления взяточников и других правонарушителей; усилить органы РКИ партийными работниками; запретить сотрудникам РКИ работу по совместительству на предприятиях любой формы собственности, оказание им услуг по составлению смет, планов, проектов, проведение консультаций, вхождение в кооперативы подотчетных учреждений и т. п.; ликвидировать инспекционные группы РКИ, постоянно действующие при отдельных учреждениях.
Недопустимость совместительства государственными служащими была предусмотрена «Положением о совместительстве», утвержденным декретом СНК РСФСР от 22 сентября 1921 г., согласно которому «совместительство соподчиненных должностей не допускается, если одна из них имеет основной задачей контрольные функции хозяйственного, административного, финансового, бухгалтерского и т. п. характера по отношению к остальным занимаемым должностям».[233] В соответствии с разъяснениями циркуляра комиссии НКРКИ по борьбе со взяточничеством от 2 ноября 1922 г. № 162 лица, состоящие на службе в РКИ и работающие по совместительству в подконтрольных учреждениях, относятся к «категории занимающих соподчиненные должности», и «получение ими вознаграждения по такому совместительству квалифицируется, как взятка».[234]
Историко-правовой анализ материалов состояния борьбы с коррупцией 20-х годов неизбежно приводит к выводу о том, что перед руководством страны стояла задача создания системы всеобъемлющего контроля на всех стадиях управленческого процесса. Контроль должен был иметь место в работе как хозяйственных, так и исполнительных и партийных органов. Только эффективно налаженный контроль позволяет своевременно обнаруживать в процессе управления негативные тенденции, собственные ошибки и принимать адекватные меры.
О том, насколько остро стоял вопрос, говорит суровая оценка В. И. Ленина, подчеркнувшего, «что хуже поставленных учреждений, чем учреждения нашего Рабкрина, нет и что при современных условиях с этого наркомата нечего и спрашивать».[235] В. И. Ленин исходил из того, что решить трудную задачу улучшения государственного аппарата можно лишь путем сосредоточения опытнейших партийных сил на решающем участке, которым в то время являлся НКРКИ. Для этого следовало объединить его деятельность с деятельностью Центральной контрольной комиссии (далее — ЦКК) партии, состав которой предлагалось пополнить новыми членами, наделенными не меньшими правами, чем члены Центрального Комитета партии.[236]
