Александр Андреев - Петр Великий и Санкт-Петербург в истории России
С XV века дьяки – начальники и письмоводители канцелярии великого князя и царя, крупных вельмож, монастырей, городские, земские – стали членами правительственной администрации. За службу они получали денежное жалованье и «верстались» поместным окладом. Как грамотные люди дьяки пользовались особым доверием царя и постепенно набирали силу – «так сильны при государе были, что бояре без их согласия ничего делать не могли». В начале XVI века дьяки составляли весь аппарат Боярской думы, дворца и приказов. В конце XVII века в обязанности 180 дьяков входило: «в приказах с боярами и прочими судьями сидели и дела слушали и приговаривали обще, а оные приговоры крепили и помечали и указы заверяли они дьяки, одни». Дьяки составляли особый класс служащих, состоявший по преимуществу из лиц низкого происхождения. Их ряды до указа 1641 года беспрепятственно пополнялись не только детьми духовенства, но и даже посадскими и крестьянскими, «торговыми и пашенными людьми». Дьяки могли дослужиться до думного чина, до окольничьего и даже боярина, войти в состав дворянства. Создавшаяся наследственная приказная бюрократия особенно усилилась в период правления Ивана IV, высшее сословие часто испытывало на себе силу и влияние приказных дьяков.
Подьячие – низшие чины приказной администрации, под началом дьяков вели все делопроизводство в приказах. Подьячие делились на старших, средней статьи и младших, получали денежное, хлебное, а иногда и поместное жалованье. К концу правления Петра подьячих в государственных учреждениях заменили канцеляристы и копиисты. Старшие подьячие вместе с дьяками руководили составлением документов; средние готовили их тексты, наводили справки в архиве приказа; младшие переписывали документы набело. «Площадные подьячие» исполняли обязанности нотариусов и адвокатов. Труд приказных служащих оплачивался плохо, и они жили за счет «приношений» посетителей.
В приказе работали от 3 до 400 человек, большое количество приказов размещалось на Ивановской площади в московском Кремле, в просторных избах из 2–3 срубов. Изба отапливалась глиняными печами, а двери и слюдяные окна для тепла были обиты сукном и войлоком. Простые сосновые столы и скамейки составляли всю обстановку приказа. Дела хранились в лубяных и осиновых коробах. Горница, где сидели судьи-бояре и дьяки, была обставлена лучше. Просители ждали своей очереди в сенях и на крыльце. Рабочий день в приказах продолжался до 12 часов, работали и в праздники, но несмотря на это приказы были завалены тысячами нерешенных дел – делопроизводство было чрезвычайно сложным и запутанным. Русский историк С. Веселовский писал в начале ХХ века:
«Душой и главным рычагом всей приказной системы был царь. Вся она основана на предположении личного участия царя в управлении; приказные судьи и дьяки – только приказчики царя. Все их полномочия определяются им, и вся их деятельность проходит под его личным присмотром. Государь входит во все детали управления, судит, присматривает за своими казначеями и везде руководит.
С течением времени, по мере роста государства, умножения и усложнения дел, личное участие царя в делах становится все затруднительнее, пока не делается во многих отношениях фикцией. Приказной строй лишается своего одухотворяющего начала и начинает разрушаться.
У московских царей не было постоянных контролирующих учреждений, и они всегда больше рассчитывали на частные изветы, жалобы пострадавших и обиженных и на ссоры самих приказных. Внутренний контроль в приказах не был предусмотрен правилами и всецело зависел от предусмотрительности и служебного усердия судей и дьяков».
Приказы имели параллельные и перекрывающиеся функции. Главными являлись Разрядный, Поместный, Посольский приказы и Приказ тайных дел. В разное время существовали приказы Большого дворца, Большой казны, Большого прихода, Великого княжества Литовского, Великой России, Верхней типографии, Владимирской, Галицкой, Костромской, Новгородской, Новой, Устюжской четверти, Городового дела, Денежного и хлебного сбора, Денежной раздачи, Доимочный, Житный, Записной, Золотых дел, Серебряных дел, Иконный, Казанского дворца, Казачий, Солдатский, Казенный, Калмыцских дел, Каменных дел, Книгопечатного дела, Конюшенный, Кузнецких дел, Лифляндских дел, Ловчий, Малороссийский, Мещанского суда, Мушкетного дела, Общественного призрения, Панский, Патриарший, Печатный, Полоняничный, Приказных дел, Рейтарский, Розыскных дел, Рудного сыска, Сбора доточных людей, Сбора немецких кормов, Сбора пятинных и запросных денег, Сбора ратных людей, Сбора стрелецкого хлеба, Смоленский, Соборного дела, Сокольниий, Судный, Счетный, Сыскных дел, Разбойный, Хлебный, Царевой мастерской палаты, Челобитный, Ямской. Иностранные дипломаты докладывали начальству:
«Во всех приказах находится очень много писцов, пищущим красивым почерком и довольно хорошо обученных счетному искусству. Для счета они употребляют косточки для слив, которые каждый имеет при себе в небольшом кошельке. Брать подарки, правда, запрещено всем под угрозою наказания кнутом, но втайне это все-таки происходит. Особенно писцы охотно берут «посулы», благодаря которым часто можно узнавать и о самых секретных делах, находящихся в их руках. Иногда они даже сами идут к тем, кого данное обстоятельство касается, и предлагают им за некоторое количество денег открыть дела. При этом писцы часто допускают грубый обман, сообщая вымышленное вместо истинного, частью из боязни опасности для себя в случае, если дело выйдет наружу, частью же вследствие незнания дела».
Порядок работы в приказах регламентировался не правовыми нормами, а обычаями и прецедентами. «Приказные люди» фактически самостоятельно определяли проведение в жизнь указаний правительства. Судьба государственной политики во многом зависела от ее соответствия интересам дьяков и подьячих. Последствия для страны были ужасающи, даже возникла проблема сохранения национального суверенитета. Вся Европа знала о «московской волоките» – взятки давали не только тем, кто обеспечивал принятие нужных решений, но и тем, кто мог просто помешать, потому что им не дали «посул».
11 декабря 1717 года Петр I подписал указ «О штате коллегий и времени открытия оных» – через год уставы и штатное расписание коллегий были подготовлены. Указ от 12 декабря 1718 года установил функции коллегий. Распределение дел между коллегиями было проведено четко и ясно. Три коллегии – иностранных дел, военная и адмиралтейская – ведали внешними и военными делами. Три коллегии – камер, штатс, ревизион – управляли государственными финансами. Три коллегии – мануфактур, берг, коммерц – стояли во главе промышленности и торговли. Судебными делами ведала юстиц-коллегия.
Коллегия иностранных дел стала органом управления внешними ношениями, ведала «всякие иностранные и посольские дела».
Военная коллегия, ставшая центральным органом военного управления в России, начала действовать с 1 января 1720 года. По указу от 3 июня 1719 года она состояла из президента и вице-президента, генералов-советников и офицеров-асессоров. При Военной коллегии работала канцелярия во главе с обер-секретарем, разделявшаяся на повытья и ведавшая комплектовавшем, организацией и службой войск. Действовали артиллерийская экспедиция, судил генерал-аудитор. Прокурор и генерал-фискал осуществляли явный и тайный надзор.
Независимо от Военной коллегии работали канцелярия генерал-фельдцейхмейстера; кригс-комиссариат, занимавшиеся снабжением и инспектированием войск, устройством госпиталей; провианское ведомство. Их подчинили военной коллегии в 1736 году.
Адмиралтейств-коллегия, высший орган управления морским ведомством в России, была учреждена Петром Первым 12 декабря 1718 года – «ведать флот со всеми морским воинскими служителями, к тому принадлежавшими морскими делами и управлениями». В своей деятельности Адмиралтейств-коллегия руководствовалась Морским регламентом и Регламентом об управлении адмиралтейства и верфи». В ее состав входили Адмиралтейская и Военно-морская канцелярии, Канальная, Мундирная, Вальдмейстерская, Академичсекая конторы, Партикулярная верфь.
Адмиралтейств-коллегия руководила строительством военных кораблей, их вооружением, строительством портов, гаваней и каналов, подготовкой морских офицеров, ведала верфями, военно-морскими крепостями, канатными и полотняными фабриками, занималась подготовкой и комплектованием экипажей кораблей.
Камер-коллегия по указу от 11 декабря 1719 года являлась органом управления государственными доходами, ведала казенными соборами, сбором пошлин и недоимок, наблюдала за исполнением натуральных повинностей, за хлебопашеством, собирала информацию о рынках и ценах, контролировала монетные дворы. Камер-коллегия имела местные органы – конторы камерирских дел и земских комиссаров.
