Андрей Богданов - Несостоявшийся император Федор Алексеевич
Еще дальше этот процесс зашел в области административной практики, к которой государь, как мы помним, прилежал с первых дней царствования. 4 августа 1676 г. Федор Алексеевич указал: «Из приказов судьям дела, которых им в приказе вершить невозможно, взносить к боярам для вершения поденно». Этим государь устанавливал обязанности и для себя, ибо по заведенному обычаю получал предварительное уведомление о всех текущих делах (традиционная помета на которых гласила: «государю ведомо и боярам чтено»).
В пятницу Думе докладывались дела из Разряда, Посольского и подчиненных ему приказов, в понедельник — из Большой казны, Иноземного, Рейтарского, Большого прихода и Ямского, во вторник — из Казанского дворца, Поместного, Сибирского и Челобитного, в среду — из Большого дворца, Судного дворцового, Оружейного, Костромской чети и Пушкарского, в четверг — из Владимирского и Московского судных, Земского, в новую пятницу — из Стрелецкого, Разбойного, Хлебного и Устюжской четверти. Поскольку число центральных ведомств не укладывалось в пятидневную рабочую неделю царя и Боярской думы, график вынужденно был сделан скользящим (№ 656).
Обилие исполнительных дел лежало на царе и его Думе тяжким грузом: ведь по многим вопросам их компетенции центральные государственные учреждения не могли принимать самостоятельных решений, вынося их «на верх». «Верхом» звался тогда царский дворец, точнее — его внутренние покои (действительно располагавшиеся на верхних этажах). В немалой мере освободить от них себя и бояр-законодателей Федору Алексеевичу помогла московская административная практика, из которой он смог сделать правильные выводы.
Рождение правительства
Отъезды государя из Москвы не должны были нарушать ритм работы связки центральных ведомств и Думы. Первоначально предполагалось, что без царя Дума вообще не может принимать решения, затем, получив полномочия от Федора Алексеевича, бояре могли бы работать, если бы значительная их часть не считала долгом и честью сопровождать государя в поездках. Царь проводил летние месяцы в дворцовых селах (да и бояре любили навещать свои вотчины), а в иные времена года нередко отправлялся за город «на богомолье» или просто поскакать на любимых конях, поохотиться и отдохнуть.
Для таких случаев «в царево место на Москве» издавна оставлялась группа доверенных лиц. Сложность состояла в том, что назначение в Москву «для дел» было почетным, и Федор Алексеевич не мог отказать в нем как представителям аристократии, ссылавшимся на «старину», так и своим приближенным, желавшим пополнить послужной список. Сохранившиеся записи об этих назначениях в дворцовых разрядах с сентября по декабрь 1676 г. и с марта 1678 по октябрь 1680 г. показывают, что из 18 назначавшихся «в царево место» бояр 11 оставались координировать работу приказов от 1 до 3 раз, 5 бояр — по 6–7 раз. Последние (за исключением знатнейшего старого князя И.А. Воротынского) были пожалованы в бояре самим Федором Алексеевичем и (включая старика) состояли в ближней свите государя (это видно по их участию в его выездах): Ф.Г. Ромодановский, С.А. Хованский, И.Б. Троекуров, B.C. Волынский.
Не составляли стабильную часть комиссий также окольничие и думные дворяне: всего 17 лиц. Из окольничих трое назначались по разу, трое — по два, четверо — по три и всего двое (И.С. Хитрово и А.И. Чириков) — по четыре раза.
Из думных дворян по одному разу попали в московскую административную комиссию двое, В.Я. Дашков — 4 раза, И.А. Желябужский (дипломат и историк, с которым мы уже встречались в Конюшенном приказе) и опытный Г.С. Караулов — по шесть раз.
Конечно, стабильность управления в значительной степени обеспечивали приказные профессионалы, ведавшие делопроизводством: печатник Дементий Минич Башмаков (36 раз) и думный разрядный дьяк Василий Григорьевич Семенов (32 раза), — лишь трижды им в помощь назначались другие дьяки. Отказавшись от отцовской практики передачи государственных печатей «первому министру», как бы представлявшему царя в правительстве (к этому вернулась потом Софья), Федор Алексеевич вместе с тем склонен был подчеркнуть значение самих печатей: великой, малой и средней. 22 октября 1676 г. он распорядился даже сделать особую «свою государеву печать» для Земского приказа, судьям которого запретил скреплять документы личными печатями (№ 665). В 1680 г. государь настолько осерчал на дворян за несвоевременную выплату печатных пошлин, что чуть было не конфисковал у виновных дворы и вотчины для «продажи охочим людям», однако «на милость положил» и продлил срок выплат в Печатный приказ, чтобы «платили… не дожидаясь на себя… опалы» (№ 801).
Наличие постоянного представителя Разряда и печатника-канцлера (как называли печатника иноземцы) придавало московской комиссии черты государственного учреждения, которые Федор Алексеевич постарался усилить относительной стабильностью председательства. Старые (с 1660 гг.) опытные бояре знатнейших княжеских родов не загружались назначениями в приказы и оставлялись «в царево место» почти постоянно: Яков Никитич Одоевский 16 раз, Алексей Андреевич Голицын 12 раз.
Постепенно Я.Н. Одоевский превращался как бы в постоянного председателя московской комиссии, а А. А. Голицын в его заместителя. Характерна, например, такая запись в Дворцовых разрядах (9 августа 1680 г.): государь «указал на Москве на своем государеве дворе быть боярину князю Алексею Андреевичу Голицыну потому, что боярин князь Яков Никитич Одоевской по его государеву указу отпущен в деревню»[129]. Логичным завершением этого процесса стало превращение комиссии Боярской думы по решению спорных приказных дел в постоянную Расправную палату (по месту заседаний она называлась также Золотой).
18 октября 1680 г. Федор Алексеевич издал именной указ: «Боярам, и окольничим, и думным людям сидеть в Палате, и слушать изо всех приказов спорных дел, и челобитные принимать, и его великого государя указ по тем делам и по челобитным чинить по его великого государя указу и по Уложению» (№ 838). Следующий указ о Расправной палате живо напоминает распоряжения Петра I Сенату. 12 августа 1681 г. государь повелел: «Боярам, и окольничим, и думным людям, которые сидят у расправных дел в Золотой палате с боярином со князем Никитою Ивановичем Одоевским в товарищах, как учнут дела чьи, или свойственников их слушать — и тем в то время из палаты выходить, а в палате в то время им не быть» (№ 885).
Россия впервые получила официально назначенную высшую исполнительную власть: правительство, которое получило от государя функции принимать исполнительные решения на основании законов. До этого Россия знала множество правителей, имевших власть благодаря своему влиянию на государя и потому имевших возможность действовать его именем («царь указал», а бояре покорно «приговорили»). «Царь-Солнце» Алексей Тишайший за 30 лет, пожалуй, никогда не был от таких правителей независим (как, впрочем, и царствовавший вдвое дольше «король-Солнце»). Но чтобы на Руси утвердить законное правительство для правления по закону, — это, как сказали бы сегодня, Федор Алексеевич сделал «круто».
Расправная палата сняла с царя и Боярской думы огромное количество текущих дел, и неудивительно, что с ее созданием процесс реформ заметно активизировался. Но забота Федора Алексеевича с самого начала распространялась не только на высший эшелон власти, а на всю структуру государственного управления, которая за шесть лет приобрела значительно более четкий и эффективный характер — в соответствии с идеальными представлениями царя о «голове» государственного организма.
Система ведомств
Текущие государственные дела велись в XVI–XVII столетиях в приказах — центральных ведомствах (их состав см. в Приложении). Руководил каждым приказом один из высших чинов Думы (бояр и окольничих), в звании судьи, нередко ему помогали товарищи — помощники и заместители, среди которых были думные дворяне и думные дьяки. Делопроизводство приказа возглавлял высококвалифицированный администратор — дьяк, в подчинении которого находился штат чиновников — подьячих разного ранга, от начальников отделов — столов до простых переписчиков. Иногда ведомство возглавляла коллегия дьяков, без судьи. Первоначально считалось, что приказ — просто помощник царя и Думы, принимавших решения по их докладам, и должен обеспечивать проведение высшей воли в жизнь.
Но дела росли как снежный ком, и приказам все больше приходилось самим решать дела в пределах своей не очень четкой компетенции.
Приказы, как явствует их название, образовывались по воле государя для исполнения его долгосрочных распоряжений и в принципе были равноправны. Их функции складывались постепенно и достаточно хаотично, постоянно накладываясь, переплетаясь и, естественно, запутываясь. Первые Романовы, начиная с избранного в 1613 г. на престол царя Михаила, постоянно пытались привести нарастающую гору центральных ведомств в порядок и ввести их соподчинение. К восшествию на престол юного царя Федора стало очевидно, что устроение приказной системы требует продуманной систематизации и установления, наконец, четкой иерархии ведомств, а также формирования сети их местных учреждений.
