А. Фурсов - De Aenigmate / О Тайне
Именно СКРЕ, исходя из идей, изложенных в докладе А. Галетт, подготовил принятую в 1985 г. Советом Европы «Европейскую хартию местного самоуправления», в которой были сформулированы общие принципы, касающиеся деятельности местных властей в сфере администрации, экономики, финансов и международного сотрудничества. Речь шла пока о местных, а не региональных органах власти, но главное — основа была заложена.
СКРЕ является сегодня самой представительной организацией, объединяющей более 100 тыс. территориальных образований, входящих в 50 крупных национальных ассоциаций местных и региональных властей 40 стран Европы и примкнувшего к ним Израиля. С 1997 г. её возглавляла такая влиятельная политическая фигура, как Валери Жискар д’Эстен, а в настоящее время — мэр Штуттгарта Вольфган Шустер (Жискар д’Эстен остался почётным председателем). В условиях кризиса Совет активизировал свою деятельность, заявив, что необходима новая модель управления Европы, и в своей рабочей программе на 2012 г. указал, что, поскольку кризис заставит заново определить европейский проект, необходимо находить новые перспективы, и в этих условиях он должен воспользоваться ситуацией и представить местные и региональные власти с их представительными органами в качестве «ключевых участников на передовой линии европейского развития»[677].
Что касается Ассамблеи европейских регионов (АЕР)[678], то хотя она и возникла по инициативе французов, испанцев и португальцев, но очень быстро руководство ею перешло к правительственной группе земли Баден-Вюртемберг, которая и превратила её в выразителя политических интересов Германии. Документы АЕР, положенные впоследствии в основу Конституции ЕС, разрабатывались в соответствии с немецкими планами этнической федерализации континента. Решающее в этом отношении значение имели так называемые Мюнхенские тезисы, принятые на конференции премьер-министров германских земель, представляющие собой концептуальные положения «региональной идеологии» — идеи строительства «Европы с федеративными структурами», основанной на признании историко-культурной и этнической самобытности, региональной идентичности и одновременно, «Европы граждан с равными возможностями».
В АЕР входят 250 регионов из 35 стран, причём не только европейских, но и из Турции, Азербайджана, Армении, а также России (5 регионов — Самарская область, Татарстан, Ингушетия, Мордовия, Карелия). В 2002 г. АЕР составила карту регионов Европы, отображающую её видение будущего Европы.
В 1986 г. Европарламент принимает «Хартию Сообщества по проблемам регионализации», а в 1991 г. — «Хартию регионов Сообщества», призвавшей страны с централизованной структурой управления к осуществлению децентрализации. Непосредственно же решить вопрос об участии регионов в работе Сообщества позволил уже Маастрихтский договор 1992 г., в соответствии с которым была институционализирована роль территориальных образований внутри ЕС: в 1994 г. был создан Комитет регионов, обладающий правом политической инициативы. Комитет регионов обладает большими возможностями по сравнению с СКРЕ и АЕР, так как он гарантирует разработку законодательных актов. Идеологи регионализации планируют, что со временем этот Комитет наряду с Советом ЕС, Европейским парламентом и Еврокомиссией станет главным институтом ЕС, а в случае реформы Европарламента будет преобразован в его верхнюю палату.
Тут важно также упомянуть революционный по своему значению документ — «Хартию о региональном самоуправлении», которая была принята в 1997 г. в качестве рекомендации № 34 Комитетом местных и региональных властей Совета Европы. Она значительно повышает политическую роль регионов, позволяя им, минуя государственный уровень, устанавливать прямые связи с европейскими инстанциями Брюсселя и проводить в жизнь самостоятельную политику. Этот документ настолько серьёзно меняет отношения властных полномочий между регионами и государством, что из-за несогласия стран он так и не был подписан и не вступил в силу.
Что касается практического воплощения регионализации, то в то время как в Югославии осуществлялся самый грубый вариант расчленения государства, в ЕС происходила обкатка модели «мирной», «цивилизованной» федерализации. Экспериментальным полем для этого стала Бельгия, которая в 1993 г. превратилась в федеративное государство, что стало прецедентом для Западной Европы.
Бельгийская модель отличается крайней сложностью (в ней плохо разбираются сами бельгийские специалисты), поскольку включает в себя три языковых сообщества и три территориальных региона, каждый из которых обладает своими собственными законодательными и исполнительными органами. Но именно эта сложность и делает бельгийскую модель образцовой для других европейских стран, поскольку являет собой пример административной децентрализации и этнической федерализации, т. е. представляет интерес и для мононациональных, и для многонациональных государств.
Принципиальное значение тут имеет и то, что в Бельгии сосредоточены главные институты ЕС, которые всё больше оттесняют федеральную бельгийскую власть. Это превращает страну в идеальную модель «Европы регионов», в которой государственный уровень управления сведён к минимуму, а автономные образования привязаны непосредственно к европейским институтам. Фландрия и Валлония всё больше отделяются друг от друга, а Брюссельский регион остается единственной связующей их структурой, но и его консолидирующая роль всё больше определяется его статусом столицы Европейского Союза, нежели столицы Бельгии. Этому способствуют также глубокие и затяжные правительственные кризисы, которые постоянно сотрясают страну, крайне ослабляющие федеральную власть, играющую всё менее значимую роль в жизни страны.
Идентичные процессы федерализации происходят в большинстве европейских государств. Формы регионального самоуправления везде различны, но общая тенденция одна: как только начинается процесс передачи полномочий регионам, требования последних становятся всё более настойчивыми и широкими.
В Испании, где мотором регионализации выступают Каталония и Страна Басков, сегодня уже сложились структуры «асимметричного федерализма». Самым громким событием здесь стало утверждение Конституционной комиссией Конгресса Испании нового статуса Каталонии в 2006 г., которое оппозиция оценивает как «тихую» революционную перестройку политической системы, ставящую под угрозу целостность страны.
В 1996–2000 гг. были проведены конституционные реформы в Великобритании, значительно расширившие автономию исторических провинций — Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии. Эти регионы получили право иметь собственные парламенты и исполнительную власть. При этом Шотландия получила более широкие полномочия, однако Шотландская национальная партия в качестве главного пункта своей программы поставила достижение полного суверенитета провинции. Когда партия одержала победу на выборах в местный парламент, первое, что заявил лидер партии А. Салмонд, что он организует референдум об отделении Шотландии. В последнем его заявлении было указано, что референдум планируется провести осенью 2014 г.
Италия, в которой с 1990-х гг. осуществляется перераспределение властных функций между центром и регионами, сегодня также приближается к федеративному устройству. Главными инициаторами углубления процесса децентрализации выступали всегда северные области, и в первую очередь Ломбардия — наиболее развитый в промышленном отношении регион.
Децентрализация дошла и до «бастиона» централизма — Франции. В 2003 г. французский парламент одобрил поправку к Конституции, закрепляющую «децентрализованную организацию» Республики, и принял новый закон о децентрализации, предоставивший многочисленные полномочия местным органам самоуправления. А ещё раньше Эльзасский регион получил право самостоятельно, минуя центральные власти, обращаться в Брюссель для решения вопроса о выплатах из структурных фондов, после чего такого же права стали добиваться другие французские регионы.
В настоящее время в половине государств Евросоюза региональные власти обладают законодательными полномочиями различной степени и работают как «партнёры» ЕС. Однако эта федерализация не только не способствует решению той задачи, ради которой она провозглашалась — выравнивание уровней социально-экономического развития регионов, — но, напротив, значительно усугубила проблему. Совершенно очевидно, что процветание регионов в условиях самовыживания зависит не от активности местного «гражданского общества», а от способности местных элит привлечь «стратегических участников», т. е. негосударственных инвесторов — объединения предпринимателей, торгово-промышленные палаты, союзы работодателей и пр. Однако возможности у регионов разные, так что обеспечить благополучие могут только те из них, которые обладают конкурентными преимуществами, делающими их привлекательными для притока капитала и трудовых ресурсов.
