Коллектив авторов - Екатерина Великая (1780-1790-е гг.)
В 1713–1719 гг. в каждой губернии было разное число провинций: в Петербургской — 11, в Московской — 9, в Киевской — 4, в Рижской — 2 и т. п. Провинции делились также на дистрикты, которые частично территориально совпадали с уездами. Во главе губернии стоял губернатор, во главе провинции — воевода. Губернскими городами управлял губернатор, при котором находилась провинциальная канцелярия. Во главе дистрикта был земский комиссар.
В ходе губернской реформы 1775–1780 гг. было учреждено 40 губерний с населением в 300–400 тыс. душ в каждой. К концу царствования Екатерины II за счет присоединенных территорий насчитывалась уже 51 губерния.
Для упорядочения управления страной в 1782 г. губернии были объединены в наместничества (генерал-губернаторства). Из 40 губерний были организованы 19 генерал-губернаторств. Каждое из них включало, как правило, 2 губернии.
С кон. 18 в. до нач. 19 в. губернии делились на округа или уезды, а провинции были упразднены. В Забайкальской, Кубанской, Терской и Сырдарьинской областях округа назывались отделами, в Амурской — округой. Две территориальные единицы Енисейской губернии, соответствовавшие округам, назывались краями — Туруханским и Усинским. В Астраханской губернии округам соответствовали: Земли Архангельского казачьего войска, Киргизская и Калмыцкая степи.
По Учреждению о губерниях 1775 г. многие города, входившие в губернии, становились центрами уездов. Провинции были упразднены (к этому моменту их было 66). Уезды, в свою очередь, делились на волости, в которых было учреждено волостное правление, сделавшее их административно-территориальной единицей.
Наместники и губернаторы были подведомственны Сенату и прокурорскому надзору, возглавляемому генерал-прокурором.
В 19 в. административно-территориальные органы разделились на две группы. Общегубернские органы сохранились на основной территории Европейской России (в 1860-е гг. — 51 губерния). На национальных окраинах (кроме Остзейского края — 3 губернии) была создана система генерал-губернаторств; Царство Польское (10 губерний), великое княжество Финляндское (7 губерний), Бессарабская область (до 1873 г.), Кавказский край (6 губерний, в конце века — 11), Сибирь (4 губернии, в конце века — 9), в I860–1880-е гг. Туркестанское генерал-губернаторство с вассальными Бухарским и Хивинским ханствами и Степное генерал-губернаторство с Казахстаном (9 губерний). Генерал-губернаторства были также в обеих столицах.
Реформы 1860–1870-х гг. ввели выборы и представительство всех сословий в организации местного управления и суда. Выборные органы земского самоуправления (земства) в уездах 34 губерний заведовали местным хозяйством; в городах этим занимались городские думы и управы.
С 1874 г. волостное правление находилось в ведении уездного по крестьянским делам присутствия.
Для борьбы с революционным движением указом 1879 г. учреждались временные генерал-губернаторства в Петербурге, Одессе и Харькове. Возглавлявшим их генерал-губернаторам предоставлялись широкие полномочия для охраны «порядка и общественного спокойствия». Они имели право ссылать и арестовывать, приостанавливать и запрещать издания газет и журналов.
«Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 г. расширило права генерал-губернатора в борьбе с революционным движением.
С 1889 г. волостное правление находилось в ведении земских участковых начальников.
Согласно «Правилам о местностях, объявляемых на военном положении» (1892 г.) на территориях генерал-губернаторств вводились военные порядки и все управление и суды переходили в руки военных властей.
В 1917 г. в составе Российской империи было 78 губерний. После Октябрьской революции 1917 г. 25 из них отошли к Польше, Финляндии, прибалтийским государствам. Н. П.
СУДЬБА ЦЕНТРАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ПО СМЕРТИ ПЕТРА I. Комиссия не выработала проекта нового уложения, но депутатские наказы и прения обнаружили нужды и стремления различных классов населения. С этой точки зрения ценила Комиссию и сама Екатерина; она писала, что «Комиссия дала ей свет и сведения о том, с кем дело имеем и о ком пещись надлежит». Новые губернские учреждения, введенные Екатериной, и были первым практическим приложением этих попечений. Надобно припомнить, какую перемену внес в устройство центрального и областного управления Петр I. Старая администрация Московского государства имела двойственный характер — была сословно-бюрократическая. При Петре этот двойственный характер не был устранен; только прежде слитые свойства его теперь разделились между различными сферами управления. Администрация центральная получила чисто бюрократический состав и характер, а в управлении местном поддержан был элемент сословный — участие двух классов общества.
Мы видели, как устроено было областное управление при Петре Великом. Преемники Петра существенно изменили это управление; они находили правительственный механизм Петра слишком сложным и начали закрывать многочисленные конторы и канцелярии, которые находили лишними, и сливать ведомства, по их взглядам слишком разделенные. Петр много хлопотал об отделении суда от администрации в областном управлении и в главных губернских городах учредил надворные суды, действовавшие независимо от губернаторов. При Екатерине I эти надворные суды были упразднены; суд и расправа поручены были административным органам центральной власти — губернаторам и воеводам. Точно так же Петр заботился о развитии городского самоуправления, создавши сначала городовые ратуши, а потом городовые магистраты, действовавшие также независимо от губернаторов, под руководством главного петербургского магистрата.
В 1727 г., в царствование Екатерины I, городовые магистраты были подчинены губернаторам, и в том же году, в царствование Петра II, главный магистрат был совсем упразднен, а городовые получили более простой состав — обращены были в прежние ратуши с одной гражданской юрисдикцией. Таким образом, в областном управлении по смерти Петра ослаблен был сословный элемент, стеснено участие классов местного общества. В таком виде областное управление оставалось до Екатерины II.
Совсем в ином направлении стала преобразовываться центральная администрация. Старый и привычный руководитель этого управления — боярство разрушилось; его место заняла новая чиновная знать, состоявшая из выслужившихся административных дельцов. Частью по привычкам и преданиям, унаследованным от старинного боярства, частью под влиянием знакомства с политическими порядками Западной Европы это чиновничество усвоило себе некоторые политические замашки аристократии и стремилось из простого правительственного орудия превратиться в правительственный класс, в самобытную политическую силу, поэтому его и можно назвать чиновной аристократией.
Под влиянием вкусов и стремлений этой аристократии и вводились перемены в центральном управлении по смерти Петра. Чтобы дать привилегированное место представителям этой знати, которая не хотела мешаться в толпе сенаторов, над Сенатом, высшим руководителем и контролером управления и суда, преемственно становится ряд новых высших учреждений с законодательным авторитетом.
Таковы были Верховный совет при Екатерине I и Петре II, Кабинет министров при Анне, Конференция при Елизавете и девятичленный Совет при Петре III.
Эти стремления чиновной аристократии своеобразно проявились и в другой среде; самым бюрократическим элементом в правительственных коллегиальных учреждениях была прокуратура с генерал-прокурором при Сенате во главе; прокуратура была «оком государя», блюстительницей законов. Понятно, что она стесняла чиновную аристократию.
Вследствие этого вскоре по смерти Петра случилось нечто неожиданное: в 1730 г. вдруг не оказалось ни генерал-прокурора, ни прокурора при Сенате, ни простых прокуроров при коллегиях, и никто не знал, куда они девались, хотя еще живы были люди, занимавшие эти должности; тогда, например, еще жив был бывший генерал-прокурор Ягужинский.
В манифесте 2 октября 1730 г. императрица Анна, восстановляя прокуратуру, признавалась, что «каким указом оный чин по кончине дяди нашего отставлен и кем отрешен, того нам неизвестно». Восстановленная при Анне прокуратура была вторично отменена в регентство Анны Леопольдовны, и любопытно, что виновником этого был не кто другой, как один из видных представителей чиновной аристократии — граф Остерман, носивший звание генерал-адмирала и заведовавший иностранными делами России. Таким образом, в центральном управлении начал усиливаться чиновный элемент, в то самое время как в управлении областном все более падало участие земства — элемент сословности.
Благодаря всем этим переменам в центре одному классу дан был перевес над законом, а в провинции лицам дан был перевес над классами общества. Освободившись от давления знати в центре и от надзора общества в провинции, новая чиновная аристократия внесла в управление несдержанный личный произвол, который расстраивал административный порядок, устроенный Петром.
