Советская ведомственность - Коллектив авторов
Взгляд экономистов
Между тем групповой подход оставлял открытым вопрос о причинах неудачи советских экономических реформ. Оценка эффективности централизованного планирования, которое напрямую связывалось с внедрением инноваций в экономическую систему и производство, заставляла экономистов задуматься о препятствиях такой технологической интеграции. Как было сказано, в конце 1950‑х годов экономист Алек Ноув одним из первых определил департаментализм в качестве источника, тормозящего реализацию реформ. Вскоре исследователи плановой экономики попытались детализировать этот феномен через территоризацию советского управления.
В начале 1960‑х годов Ноув определил ведомственность с помощью понятия «локализм» (mestnichestvo), обозначающего приоритет потребностей региона над внешними нуждами[62]. Экономист и политолог Георгий Гроссман помещал «местничество и ведомственность» (localism and departmentalism) в седьмую группу выделенных им проблем советской экономики. Для него эти явления стояли в одном ряду с пренебрежением и хищением социалистической собственности, корыстными действиями и повсеместным обманом начальства[63]. Они зависели от «различной степени» просвещенности (то есть уровня квалификации) и эгоизма[64], а также препятствовали мобильности ресурсов, что служило рациональным основанием для централизации процесса принятия экономических решений[65]. Например, реформа 1957 года была направлена именно «на ликвидацию министерской автаркии („департаментализма“)», а также на «приближение администраторов среднего звена к предприятиям и рациональную организацию производства и снабжения на региональной основе»[66].
К середине 1960‑х годов экономисты были солидарны в том, что ведомственность была причиной неудач экономических реформ. Морис Добб отмечал, что с 1920‑х годов ведомственный сепаратизм препятствовал обновлению системы планирования и разработке единого хозяйственного плана[67]. Согласно экономисту Мечковскому, возобладание «ведомственных соображений» вело к проблемам в экономическом и политическом районировании страны[68]. Мечковский совершенно по-новому посмотрел на реформу 1957 года. В отличие от Гроссмана, который акцентировал внимание на антиведомственном характере реформы, Мечковский заявил, что реформа дала противоположный эффект: «автаркия министерств („ведомственности“)» переросла в «региональную автаркию („местничество“)». Прежде министерства руководствовались исключительно собственными интересами, игнорируя интересы других отраслей хозяйства. Теперь же созданные совнархозы, под предлогом комплексного развития экономических районов, начали формировать самодостаточные «империи» не только в ущерб «чужакам», но и экономике страны в целом. Мечковский рассматривал местничество как худшую версию ведомственности[69].
Реагируя на концепцию групп интересов, экономисты также признали зависимость научно-технологического потенциала СССР от формирования элиты советских специалистов. Эти группы ученых, экспертов и технократов могли бы стать проводниками демократических преобразований[70]. Джереми Азраил указывал, что с периода нэпа Советское государство шло на поощрение специализации и группирования, то есть объединения в профессиональные ассоциации[71]. По его мнению, в позднем сталинизме управленческая элита уже разделялась на «иерархические, ведомственные и фракционные линии». При этом она состояла не из «красных директоров», а из специалистов. Однако эти специалисты были несамостоятельными, поскольку являлись участниками межведомственных конфликтов и как клиенты-управленцы искали патрона и были ему верны за пределами родного ведомства[72].
Точно так же экономист Рональд Аманн увидел в «ведомственных барьерах» и «раздробленной ведомственной структуре» исследовательских учреждений основной фактор, препятствующий внедрению инноваций в советскую экономику. Эти структурные барьеры, ограничивавшие свободный обмен информацией, приводили к разрывам между научными исследованиями и производством[73]. С этим соглашался экономист Дэвид Граник, который раньше писал о значимости низовой инициативы предприятий[74]. Похожие мысли развивал историк экономики Джордж Фейвел. Он определял департаментализм как тенденцию различных министерств к самодостаточности и следованию собственным интересам. Чтобы достичь желаемой самообеспеченности, предприятия производили дорогостоящие «вспомогательные операции», которые не давали необходимый результат[75]. С точки зрения Фейвела, реформа 1957 года усугубила проблемы министерской системы, так как не вела к децентрализации, а лишь создавала параллельные структуры с неясной субординацией[76].
Таким образом, в начале 1970‑х годов экономисты все больше склонялись к мнению, что ведомственность была порождением советского бюрократизма. В частности, Алек Ноув, изучая возможности построения социалистической рыночной экономики, указывал на бюрократическое поведение и бюрократический субъективизм, мешавшие формированию рынка при социализме[77]. Экономист Элис Горлин в равной степени отмечала, что неудачи обновления советской экономики были связаны с нараставшей бюрократией. «Узкая ведомственность» была частным проявлением процесса бюрократизации министерств и главков в форме избыточного вмешательства в дела хозрасчетных объединений[78].
Несколько иную точку зрения имел историк советской экономики Моше Левин. В своей монографии 1974 года он высказался о позитивной роли партии в преодолении проблемы ведомственности. Согласно Левину, партийные структуры выступали «особой администрацией», созданной для координации различных бюрократий. Партия противостояла бюрократической рутине и ориентации на «узкие личные интересы (ведомственность)» [narrow self-interest orientation (vedomstvennost’)][79]. Историк указывал, что департаментализм – это «тенденция чиновников бороться за интересы своего ведомства [department] в ущерб более общим интересам»[80]. В его понимании она не была системной проблемой. Так, Левин не включал ее в перечень симптомов, указывающих на кризисные явления в партии. С другой стороны, он признавал, что государственная система в СССР состояла из разрозненных бюрократических аппаратов, лишь верхние слои которых составляли класс начальства (nachal’stvo). Эти начальники имели скрытые привилегии, но из‑за сталинского террора так и не смогли кристаллизоваться в «правящий класс»[81]. Тем не менее сталинская «бюрократизация» обеспечивала полную зависимость различных социальных групп в СССР от административного аппарата[82].
Итак, экономисты описывали феномен ведомственности преимущественно через терминологию локализма и бюрократизма. Например, Джоэл Моузес укоренял ведомственность в понятии регионализма, то есть тенденции провинциальных лидеров формулировать политику автономно от предписаний Москвы[83]. Горлин продолжала писать о департаментализме с точки зрения нарастающей бюрократизации системы[84]. Наиболее четко взгляд экономистов на проблему ведомственности отражали новые работы Ноува. В отличие от Левина он диагностировал «болезни локализма (mestnichestvo)» как системного явления. Так, боязнь локализма в формате сговора местных партийных работников побудила Хрущева провести реорганизацию партии по производственно-отраслевому признаку в 1962 году[85]. Неэффективное использование ресурсов, порожденное департаментализмом, вело в конечном итоге к серьезному замедлению промышленного роста[86]. Ноув предсказывал скорый «кардинальный пересмотр» всей экономической системы в СССР. Неизбежность реформы определялась необходимостью решения фундаментальных проблем, таких как «ведомственное разделение контроля» и межведомственное соперничество за ресурсы, приводящие к широкому распространению дефицита[87].
В середине 1980‑х годов стало очевидным еще одно поле советской экономики, где весьма широко проявлялась ведомственность. Чарльз Зиглер актуализировал значение экологии в социалистической системе: партия «сваливала экологические катастрофы» на «бюрократический феномен „департаментализма“»[88]. В его трактовке ведомственность означала «узкие, сегментарные интересы, преследуемые различными министерствами и институтами в
