Наталья Ермасова - Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах
1) макроуровень: Федерация – субъекты Российской Федерации – муниципалитеты (реформа межбюджетных отношений);
2) мезоуровень: правительство – финансовые органы – министерства (реформа бюджетного процесса);
3) микроуровень: министерства – службы – учреждения (реструктуризация бюджетной сети).
Для макроуровня характерно вертикальное разграничение. Без этого никакие реформы в бюджетной сфере проводить было бы невозможно.
После того как такое разделение произошло в рамках реформы межбюджетных отношений, можно переходить к мезоуровню: децентрализации полномочий между правительством, финансово-экономическими органами – интегральными администраторами бюджетных средств – и министерствами, отвечающими за конкретный вид услуг. Только после этого появляется возможность перейти на микроуровень, самый необходимый, самый важный этап децентрализации. Появление самостоятельных агентов по предоставлению бюджетных услуг можно сопоставить по значению с приватизацией в экономической сфере. Разгосударствление предоставления общественных услуг должно быть сделано и на микроуровне. Между министерствами и другими учреждениями следует разделить ресурсы, за использование которых они должны нести ответственность.
Вместе с тем необходимо создать конкурентную среду, чтобы ресурсы бюджетной системы относительно легко перемещались между администраторами бюджетных средств. Часть этих ресурсов должна зависеть от результативности деятельности каждого администратора, который обязан бороться за эти средства. Самостоятельные администраторы бюджетных средств, действующие в квазирыночных условиях, будут стимулировать всю систему к развитию в правильном направлении.
Согласно основам экономической науки эффективная модель бюджетного федерализма, обеспечивающая устойчивый экономический рост, должна удовлетворять следующим требованиям.
1. Федеральный центр должен иметь эффективные полномочия по обеспечению единого правового пространства.
2. Полномочия между различными уровнями власти и органами местного самоуправления должны быть четко разграничены.
3. Региональные власти должны обладать в пределах своих территориальных полномочий достаточной степенью автономии для проведения независимой финансово-экономической политики.
4. Региональные власти должны постоянно находиться в условиях жестких бюджетных ограничений, т. е. напрямую зависеть не от вышестоящего бюджета, а от результатов собственной финансово-экономической политики.
5. Все названные условия должны быть стабильными и не являться предметом торга.
Исследования же, проведенные в России Организацией по экономическому сотрудничеству и развитию, показали, что российская система не отвечает ни одному из этих критериев. Результатом обобщения опыта работы и исследований в данной сфере стало принятие Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренной постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.» (с изм. от 06.02.2004). Более 50% всех налогов в Российской Федераци собирается на территории лишь 10 регионов с 22% населения страны; 20% совокупных налоговых доходов поступает в бюджет Москвы, 42 % налоговых доходов страны – в бюджеты «первой пятерки» (включая Москву) с 14% населения страны и 56% всех доходов страны – в «первую десятку» с 27% населения. На долю же 50 наименее обеспеченных регионов с 28% населения приходится лишь 13% всех доходов.[24]
Специалисты Центра фискальной политики России пришли к выводу что для того, чтобы довести бюджетную обеспеченность до одинакового уровня по всем субъектам, в федеральном бюджете должно быть сконцентрировано не менее 85% всех налоговых доходов государства, и только затем примерно половину из них необходимо перераспределить в виде финансовой помощи. При увеличении доходов федерального бюджета с 50 до 60% общего объема доходов консолидированного бюджета страны и возрастании помощи регионам отношение максимальной бюджетной обеспеченности к среднему по стране уровню снижается с 4,3 до 3,5 раза, минимальной – повышается с 0,58 до 0,81 раза, а вариация бюджетной обеспеченности снижается с 21,7 до 10 раз. Аналогичное повышение централизации до 70% изменяет эти показатели до 2,6, 0,9 и 3,8 соответственно. Таким образом, очевидной является сложность сочетания централизации финансовых ресурсов с необходимостью расширения налоговых полномочий регионального уровня власти и органов местного самоуправления.[25]
На уровне субъектов Российской Федерации есть три региональных налога (на имущество организаций, транспортный, на игорный бизнес), кроме того, федеральный налог на прибыль в пределах регулируемой субъектами Российской Федерации ставки 4% фактически является региональным. На уровне поселений также имеются два существенных местных налога – земельный и на имущество физических лиц.
Основные проблемы сложились на уровне муниципальных районов. Предложение Правительства РФ передать на этот уровень транспортный налог было отклонено. Федеральным Собранием одновременно был отменен местный налог на рекламу и так и не введен торговый сбор. В итоге на уровне муниципального района формально нет ни одного местного налога. Некоторую налоговую автономию этому уровню власти обеспечат полномочия по регулированию единого налога на вмененный доход, однако формально это все же не местный налог, а специальный налоговый режим.
Кроме того, налоговая автономия органов местного самоуправления будет частично поддерживаться режимом самообложения: введением через референдум разовых сборов с граждан на конкретные цели. Активное использование этого нового инструмента – лучший способ не на словах, а на деле доказать, что муниципалитетам действительно нужна более широкая налоговая автономия и что они смогут ею эффективно распорядиться.
Опыт Ставропольского края показывает, что для успешной реализации Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо решить некоторые важные проблемы.[26]
Например, органы местного самоуправления и финансовые органы столкнулись с трудностями при обмене информацией с налоговой службой. Упомянутым выше законом установлено, что налоговые органы обязаны вести учет по начислениям и уплате налогов и сборов непосредственно по каждому муниципальному образованию. Укрупнение налоговых инспекций делает эту задачу практически невыполнимой, а отсутствие информации по налогооблагаемой базе к началу подготовки проектов бюджетов муниципалитетом любого уровня на 2006 г. практически срывает этот процесс, так как не дает возможности сформировать их доходную часть.
Учитывая изложенное, а также для повышения качества и достоверности планирования доходной части региональных и местных бюджетов целесообразно поручить Федеральной налоговой службе разработку форм налоговой отчетности, отвечающей как интересам налоговой службы в целом, так и интересам региональных органов власти и органов местного самоуправления.
Еще одна проблема – кассовое исполнение местных бюджетов. В стране, в частности в Ставропольском крае, созданы и успешно функционируют региональные и муниципальные казначейства, в которых решены вопросы эффективного управления государственными финансовыми ресурсами, эффективного кассового обслуживания исполнения федерального и субфедеральных бюджетов. В соответствии со ст. 65 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» кассовое обслуживание бюджетов вновь образуемых муниципальных образований осуществляется в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом Российской Федерации (БК РФ).
Согласно ст. 215.1 БК РФ кассовое обслуживание бюджетов поселений, бюджетов муниципальных районов и городских округов будет осуществляться территориальными органами Федерального казначейства.
Вместе с тем, в условиях существования и функционирования в ряде субъектов Российской Федерации региональных систем казначейских органов, кассовое обслуживание бюджетов поселений может быть организовано и в органах регионального казначейства согласно приказу Федерального казначейства от 25.03.2005 № 1н «О порядке кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства».
В зависимости от выбранного варианта кассового обслуживания бюджетов поселений функции территориальных органов Федерального казначейства могут включать в себя:[27]
– ведение лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств местных бюджетов;
