Борис Чуб - Система инвестиционных взаимоотношений в регионе на примере республики Татарстан
* повышение внимания к законодательному, организационному и кадровому обеспечению аналитических исследований, превращению их в организационно обособленную функцию в деятельности исполнительных ведомств;
* создание аналитического потенциала в законодательном эвене государственной власти США.
Перед исследователями все чаше ставится задача проведения "анализа воздействий", суть которого - изучение как количественных, так и качественных характеристик тех изменений, которые произойдут во всех сферах, испытывающих прямое и косвенное воздействие программ. Наряду с этим разрабатываются общие принципы и методы "управления воздействиями", состоящие в выработке мероприятий, которые позволили бы предотвратить нежелательные последствия программ и одновременно извлечь максимальную выгоду из всех аспектов их реализации.
Важно отметить появление и другого направления в развитии аналитических методов, получившего название "анализ политики". При проведении "анализа политики" должны рассматриваться не только объективные экономические и другие характеристики проблемы, но также законодательные предложения, потенциальные конфликты с другими целями и программами, политические последствия исследуемого решения и его воздействия на общество, экономику и окружающую среду, организационные аспекты, трудности сбора информации, проблемы внедрения и т. п.
Иными словами, в "анализе политики" большее значение придается не построению четкой методической схемы или формальной модели, что свойственно "системному анализу", а вовлечению в исследование максимально широкого круга обстоятельств и факторов с тем, чтобы в конечном счете представить руководителю, принимающему решения, перечень возможных альтернатив с детальным описанием достоинств и недостатков каждой из них.
В последние годы в практике правительственных ведомств США все шире используется программная оценка. С управленческой точки зрения программная оценка представляет интерес как попытка создать механизм обратной связи от фактической результативности и эффективности программ к выделению ассигнований на ее продолжение.
В экономической оценке программ наибольшее распространение получили методы "затраты - выгоды" ("затраты - эффективность"), опросный, экспертных оценок.
Первый из них - аналитический метод оценки экономических последствий осуществления альтернативных мероприятий; его цель - помочь в выявлении наиболее предпочтительного курса действий. Следует отметить, что предпочтительным для государства или корпорации этот курс действий будет с точки зрения максимума прибыли.
Главные черты метода "затраты - выгоды" - тщательное изучение и сравнение альтернативных путей достижения цели за определенный период времени; отыскание других, лучших альтернатив.
По мнению американского экономиста Д. Новика, метод "затраты эффективность" не может целиком определять процесс принятия решений, так как ограничивает анализ лишь экономической оценкой, не учитывая социальных, психологических, политических и других факторов. Однако для управления ходом реализации программ, для оценки целесообразности ее продолжения этот метод чрезвычайно полезен.
Организационные структуры управления программами
При выполнении комплексных научно-технических программ используются три известных типа организационного механизма: централизованное (линейно-программное) управление; координационное управление; матричные структуры.
Линейно-программное управление представляет собой наиболее эффективный способ воздействия на все компоненты управляемой системы и основано на их полном подчинении управляющему органу. Ввиду относительно низкой экономичности этого типа управления его использование оправдано лишь в случаях особой важности и сложности выполняемых работ, их исключительной ресурсоемкости и решающего значения фактора времени. Возможности такого управления использовались в проектах создания атомной бомбы, подводных лодок-ракетоносцев, ракетоносителей и др.
Наиболее успешное применение для целевого управления комплексными научно-техническими программами могут найти матричные структуры управления. Их использование не связано со значительной перестройкой сложившихся отношений управления в действующих линейно-функциональных структурах, они обеспечивают эффективное управление исполнителями в процессе осуществления программы, характеризуются высокой экономичностью и гибкостью.
В последнее десятилетие широкое распространение в федеральных ведомствах получил метод "контракта на систему", заимствованный из военной сферы. В настоящее время он охватывает долгосрочные программы НИОКР в промышленности, а также контракты на "системы" - программы в области перестройки системы образования, борьбы с преступностью, охраны окружающей среды, управления энергетикой в национальном масштабе, жилищного и гражданского строительства, контроля за движением автотранспорта, а также поиска путей решения других сложных социально-экономических проблем. Их финансирование с 70-х годов производится из средств федерального бюджета по программно-целевому принципу как приобретение системы.
В соответствии с этим методом корпорация - главный подрядчик - принимает на себя от федерального ведомства-заказчика хозяйственные функции, ранее традиционно принадлежавшие государству (размещение заказа на систему, управление ее разработкой и производством), а также право передачи по собственному усмотрению части заказа другим исполнителям. Ей же предоставлено государством в этом случае и право хозяйственных и управленческих решений о производстве подсистемы на собственных или дочерних предприятиях в данной или смежной отрасли промышленности или о закупках на основе субподрядов. В этой связи за федеральным ведомством-заказчиком сохраняется лишь формальная обязанность общего хозяйственного контроля за системой субподрядов корпорации - генерального подрядчика.
Начиная с 60х гг. федеральные ведомства стали применять метод под названием "подрядчик - управляющий системой" (system management contractor's concept). Его использование также обусловлено ростом числа крупных специализированных фирм, осуществляющих долгосрочные программы, связанные со сложными техническими решениями, где особенно остро стоит вопрос о совместимости узлов и компонентов, а главное - о надежности систем.
В обшей форме метод "подрядчик - управляющий системой" основан на применении системного подхода при заключении крупномасштабного контракта в промышленности на осуществление долгосрочной научно-технической программы с высокой степенью неопределенности. Системный подход и концепция "управления системой" используются федеральным ведомством-заказчиком для управления исследованиями и разработками в промышленности. Инструментом управления служит непосредственно хозяйственно-договорный механизм, т.е. контракт, его объектом - программа, разбитая на компоненты, а субъектом управления непосредственно генеральный подрядчик, "управляющий программой".
"Подрядчик - управляющий системой" несет ответственность не только за обеспечение необходимого уровня технических показателей конечного продукта по договору, но и за контроль над общими издержками производства и завершением всей программы в срок.
Таким образом, рассматриваемый механизм программного управления и финансирования:
* ставит выделение финансовых средств в более тесную зависимость от результатов и качества работ, повышает результативность работ и эффективность использования материально-технических ресурсов;
* позволяет привлечь к выполнению исследований и разработок наиболее квалифицированных специалистов, стимулирует их творческую активность, обеспечивает высокую мобильность научных кадров;
* требует объективной экспертной проверки проектной документации, что сопровождается развитием системы консультативно-экспертных учреждений;
* стимулирует создание центров материально-технического обеспечения проектных исследований и разработок, функционирующих по типу услуг, которые предоставляются исполнителям работ по контрактам с финансирующими инстанциями.
Развитие системы программного управления и финансирования находит выражение и в том, что субсидии на исследования дополняются системой субсидий на приобретение (или повышение) научной квалификации учеными, инженерами и студентами, а также субсидиями на приобретение средств материально-технического обеспечения проектных исследований. Эти финансовые механизмы позволяют теснее увязать научные исследования с системой высшего образования, устранить разобщенность, характерную для вузовских исследований, ориентировать научный поиск ученых на непосредственные запросы промышленного производства.
