Смерть и жизнь больших американских городов - Джекобс Джейн
Почти все градостроительство в силу самой природы этого занятия, по правде говоря, состоит из сравнительно маломасштабных и специфических действий, совершаемых там и здесь, на конкретных улицах, в конкретных округах и районах. Чтобы знать, пользу или вред принесло то или иное действие, — и чтобы знать, что вообще нужно делать, — важнее знать данный определённый участок, чем знать, сколько кубиков из той же категории кубиков ставится на других участка и что с ними там происходит. Никакой иной экспертизой нельзя заменить в градостроительстве понимание конкретного места, какая бы задача перед нами ни стояла — разработка проекта, координация или прогноз.
Изобретательность нужна не для того, чтобы найти способы координации на обобщённом верху, а для того, чтобы сделать координацию возможной там, где нужда в ней острее всего, — на отдельных участках, конкретных и уникальных.
Если коротко — большие города необходимо разделить на административные районы. Они должны стать элементами горизонтального членения городской администрации, но членения не бессистемного, а единого для всех аспектов муниципального управления. Административные районы должны отражать первичное, базовое разделение внутри большинства городских органов.
Главными должностными лицами органа, подчинёнными лишь городскому уполномоченному в данной отрасли, должны быть районные администраторы. Каждый из них должен ведать всеми сторонами деятельности соответствующей службы в своём районе; ему должны подчиняться сотрудники, ответственные за предоставление данной услуги мелким городским участкам. Районные границы должны быть общими для всех управлений, чья деятельность непосредственно связана с жизнью районов и с проектированием изменений в них, — управлений, ведающих транспортом, социальным обеспечением, школами, полицией, парками, обеспечением городского правопорядка, здравоохранением, субсидированием жилья, борьбой с пожарами, зонированием, градостроительством.
Каждый районный администратор должен будет знать как свою отрасль деятельности, так и свой район. Такая двойная компетентность вполне по силам живому, но не обязательно выдающемуся уму — особенно если в районе работают и другие администраторы, которые смотрят на него под другими углами зрения и тоже отвечают за понимание и обслуживание данного места как места.
Эти административные районы должны будут соответствовать реальности, применяться к ней, а не фрагментировать её согласно какому-либо новому плану. Они должны будут применяться к существованию районов, уже действующих (или потенциально способных действовать) как нечто по-настоящему весомое в социальном и политическом плане, о чем я говорила в главе 6.
При наличии этого муниципального каркаса, обеспечивающего сбор сведений и деятельность, можно ожидать, что многие городские общественные организации примут такое же районное членение.
Эта идея горизонтального членения муниципальной администрации, как уже сказано, не нова. Ей предшествует бессистемное лишённое межотраслевой увязки членение, уже имеющееся во многих городских управлениях. Ей предшествует и существование, ставшее сегодня уже привычным, зон реконструкции и консервации. Когда Нью-Йорк в некоторых местах попробовал взяться за консервацию небольших участков, руководители этой программы быстро поняли, что не добьются ничего путного без специальных и исключительных договорённостей хотя бы с управлениями, которые занимаются зданиями, борьбой с пожарами, полицейскими делами, здравоохранением и санитарией, о том, чтобы те выделили сотрудников, отвечающих конкретно за данное место. Это оказалось необходимо уже для координации скромных улучшений в простейших аспектах. Городские власти называют эти горизонтальные договорённости «универсальным магазином услуг для округи», и как они сами, так и жители округи считают этот «магазин» одним из основных благ, получаемых «зоной консервации»!
К числу самых ярких предшественников горизонтального деления административной ответственности принадлежат социальные учреждения (сеттлмент-хаусы) в больших городах, в основе деятельности которых всегда лежали территории, а не бесплотные вертикальные структуры. И в этом главная причина высокой эффективности сеттлмент-хаусов, того, что их сотрудники обычно знают место, где они работают, не хуже, чем свою профессию, того, что сеттлмент-хаусы, как правило, не становятся отжившими учреждениями и очень редко мешают друг другу. Разные сеттлемент-хаусы в большом городе обычно в немалой степени работают сообща в таких сферах, как привлечение средств, поиск персонала, обмен идеями, давление с целью принятия того или иного законодательства, и в этом смысле они нечто большее, чем просто горизонтально разделённые организации. Фактически тут и горизонтальная, и вертикальная структуры, но в структурном плане координация сделана наиболее лёгкой там, где в сущностном плане она наиболее сложна.
Идея создания в американских больших городах административных районов тоже не нова. Время от времени её выдвигали те или иные гражданские группы. В Нью-Йорке её в 1947 году выдвинул компетентный и хорошо информированный Союз граждан, который пошёл настолько далеко, что нанёс на карту возможные границы административных районов, основанные на эмпирических границах; эта карта по сей день остаётся самым понятным и логичным картографическим изображением Нью-Йорка.
Как правило, однако, авторы предложений, касающихся управления районами в больших городах, блуждают умом по бесплодным местам, и предложения поэтому остаются втуне. Иногда, например, предлагают создать официальные районные совещательные органы при городском правительстве. Но в реальной жизни совещательные органы, лишённые власти и ответственности, для управления районами хуже, чем бесполезны. Из-за них все только тратят зря время, и они нисколько не помогают преодолевать жуткие лабиринты раздроблённых бюрократических империй. В других случаях административные районы представляют себе в терминах некой одной «ключевой» службы (которой, например, может быть градостроительное проектирование), и это тоже оказывается неэффективным для достижения сколько-нибудь важных целей, ибо, чтобы быть полезными инструментами управления, административные районы должны охватывать многие стороны управляющей деятельности. Иногда идея вырождается в планы строительства местных «общественных центров», из-за чего важный вопрос подменяется поверхностной задачей осуществления в городе новых архитектурных проектов. Помещения районной администрации должны располагаться внутри данного района и находиться близко друг к другу. Однако смысл этого требования не в том, чтобы граждане имели перед собой нечто монументальное, физически внушительное. Самое впечатляющее зримое проявление деятельности районной администрации — вид людей, разговаривающих друг с другом без предварительных «мер по установлению связей».
Районная администрация как одна из форм муниципального управления — по сути своей более сложная вещь, чем те адаптированные для большого города управленческие структуры города средней величины, что мы сегодня имеем. Чтобы городское управление действовало более просто, его фундаментальная структура должна стать более сложной. Нынешние структуры парадоксальным образом фундаментально чересчур просты.
Ибо необходимо понять, что управление районами в больших городах не может быть «чистым» или доктринёрским, игнорирующим вертикальные связи. Город, как бы он ни разросся, остаётся городом. Его составные части чрезвычайно взаимозависимы. Это не скопление малых городов; если бы он им стал, он прекратил бы существование как город.
Доктринёрская реорганизация управления, создающая чисто горизонтальную административную структуру, привела бы к созданию чего-то столь же губительно упрощённого, хаотичного и неработоспособного, как нынешняя административная каша. Это было бы непрактично по той же причине, по какой налогообложение и общее распределение финансовых средств должны быть централизованными городскими функциями. Кроме того, некоторые аспекты городского существования абсолютно не укладываются в районные рамки; точное и тесное знакомство с подробностями жизни района в этих случаях, как правило, несущественно, а когда оно все же существенно, недостаток можно легко и быстро восполнить, получив необходимую информацию у районных администраторов, знающих конкретное место. Примеры: водоснабжение, борьба с загрязнением воздуха, трудовое посредничество, музейное дело, зоопарки, тюрьмы. Даже внутри некоторых управлений отдельные функции неуместны в районном масштабе, тогда как другие уместны: например, было бы глупо, если бы управление лицензирования выдавало лицензии таксистам в рамках района, а вот такие занятия, как торговля подержанными вещами, развлекательный бизнес, торговля вразнос, изготовление ключей, деятельность агентств по трудоустройству и многие другие, требующие лицензирования, было бы разумно контролировать на районном уровне.
