Сергей Кабашов - Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие
Что такое политическая бюрократия?
Введение термина «бюрократия» в литературу обычно приписывается французскому экономисту Винсену де Гурнай, который в 1745 г. обозначил так исполнительную власть, придав этому термину уничижительное значение. В научный оборот термин вошел благодаря немецкому социологу М. Веберу, который лишил его не только эмоционально-негативного оттенка, но и идеологического подтекста. Он обозначил им специфическое явление в государстве — систему организаций с четко выраженным разделением функций, нормами и правилами, законодательно оформленным характером отношений, иерархическим строением и управленческой структурой.
Термин «бюрократия» стал универсальным и прочно вошел в языки многих народов. В России широко распространенным и близким по значению можно назвать понятие «чиновничество». Первоначально слово «чин» означало установленный порядок какого-либо действия. Позднее, после регламентации системы государственной службы, на основе петровской Табели о рангах им стали обозначать соответствующие разряды в государственной иерархии. Таким образом, даже в соответствии с этимологией слова «чиновник» — это не просто государственный человек или защитник государственных интересов, а прежде всего должностное лицо, занимающее определенное место в иерархии государственных организаций.
Современные теории государственной бюрократии обязаны своим появлением двум важным методологическим посылкам. В начале XX в.
Президент США В. Вильсон заявил о необходимости разграничения государственной деятельности на политическую и административную. «Управление лежит вне собственно политической сферы, — писал он. — Административные вопросы не являются политическими вопросами».
Дальнейшее становление современных концепций о бюрократии проходило под непосредственным воздействием возникшей в первой половине XX в. теории организаций. В социологии организация — это любой профессиональный формализованный, ориентированный на достижение согласованных целей вид взаимодействия людей. Данное понятие оказалось во многом созвучным веберовским представлениям о бюрократии, но стало употребляться главным образом для обозначения экономических объединений, фирм, предприятий, финансовых учреждений и т. п.
Таким образом, появлению современных научных представлений о бюрократии предшествовало, во-первых, утверждение в сознании принципа разделения политической и бюрократической деятельности, понимание необходимости профессионализации управленческого труда; во-вторых, выявление специфических особенностей собственно бюрократии и как особого способа организации совместной деятельности и как особой социальной группы.
В современной научной литературе термином «бюрократия» обозначается одновременно: институализированная общность людей, исполняющих служебные обязанности в рамках целенаправленно созданных организаций и соответствующего нормативного порядка, и сама система таких организаций.
Как социальный слой, узурпировавший политическую власть, бюрократия охватывает:
а) «политическую» бюрократию — высшее чиновничество;
б) чисто административную бюрократию, включая:
— среднее чиновничество, как и высшее, крайне заинтересованное в бесконтрольности своей власти (только не собственно политической, а распорядительной) и привилегий;
— низших чиновников, которых общающееся с ними население и называет бюрократами за формализм и незаинтересованность в реализации прав и потребностей простых людей.
Бюрократия как социальный феномен способна возникать при любом государственном устройстве, а условиями ее всевластия являются:
1) формирование публичной власти и политическое отчуждение большинства народа от политики, власти и управления, отсутствие каналов контроля народа за властью (у «подданных» должна остаться одна функция — послушание);
2) в условиях монополизма государственной собственности или натурального хозяйства, т. е. при отсутствии класса собственников (частных или коллективных) и свободных рыночных связей — гражданского общества, ее роль может многократно возрастать;
3) роль бюрократии также становится неадекватной при преобладании редистрибутивных (перераспределительных) отношений. Возможны и иные условия и предпосылки бюрократизации.
Воплощением бюрократии является государственный аппарат управления. Основной закон бюрократки — четкое и безошибочное функционирование, направленное на результат, поставленный вышестоящим руководством в рамках идеологии правящего социального слоя. Чтобы достичь этого, необходимо знать, что: 1) организация стремится использовать все средства для обеспечения своей устойчивости; 2) люди работают таким образом, что могут быть взаимозаменяемы, поэтому каждый обязан выполнять только одну задачу; 3) труд представляет собой наиболее подходящую меру успеха человека и является для него основой существования; 4) поведение исполнителей полностью определено рациональной схемой, которая обеспечивает точность и однозначность действий, позволяет избежать предубежденности и личных симпатий во взаимоотношениях.
Должностные позиции в бюрократической организации строго соподчинены друг другу и расположены в иерархическом порядке. Каждое должностное лицо ответственно перед вышестоящим начальством и за свои личные решения и за действия подчиненных. Объем власти руководителя над подчиненным четко обозначен. Его действия ограничены соответствующими правилами и инструкциями. Приказы должностного лица — не личная прихоть, а воплощение общих инструкций, которые руководитель лишь реализует, но не сочиняет. Языком приказа с подчиненными «разговаривают» цели и задачи организации.
Формальные инструкции несут важную нагрузку. Благодаря ним достигается единообразие и согласованность в действиях подчиненных. Они же обеспечивают взаимозаменимость работников (в случае болезни или увольнения) и непрерывность деятельности организации.
Служащие организации — это прежде всего наемные работники. Организация может нанимать и увольнять работников, повышать или понижать их в должности, сообразуясь не с личными интересами кого-либо, а исключительно с целями организации. Статус наемного работника не позволяет организации использовать индивида сверх меры и по произволу.
Должностное лицо имеет четко установленный рабочий день, сверх которого без добровольного согласия его никто не имеет права занимать. Должностные лица в типичной бюрократической организации не выбираются, а назначаются. Они зависят от вышестоящих руководителей, а не от нижестоящих. Назначение предполагает, что всю полноту ответственности за подчиненного отныне берет на себя вышестоящее должностное лицо.
