Коллектив авторов - Государственное стратегическое управление
В странах, где государственный менеджмент успешно внедрен (Великобритания, Канада, Новая Зеландия и др.), основная ответственность политиков и высших должностных лиц (государственных менеджеров) связана с достижением целей и результатов выработанной политики (или миссии) государственных организаций. Второстепенная ответственность лежит в сфере контроля соответствия действий организаций законодательству или правилам бухгалтерской отчетности (целевому расходованию финансовых средств). Эта менее существенная сфера ответственности нередко рассматривается в России как важнейшая.
Таким образом, для России значимость концепции государственного менеджмента определяется прежде всего поиском адекватных новым реалиям подходов, направленных на совершенствование системы управления, а также внедрением рыночных механизмов в государственные и муниципальные структуры управления. Они доказали свою эффективность во многих странах, кроме того, направлены на совершенствование многих проблемных блоков в России (таких, например, как качество государственных услуг). Население как потребитель государственных услуг должно рассматриваться в качестве важнейшего элемента формируемых структур, а результативность деятельности – оцениваться в том числе с позиций удовлетворения основных потребностей населения в услугах той или иной государственной организации. На это должно быть обращено повышенное внимание при проведении реформ.
Внедрение концепции государственного менеджмента предполагает не только значительные изменения в подходе к системе и процессу государственного управления, изменение основных принципов, системы показателей и контроля, но также и непосредственно изменения функционирующих государственных структур. Следовательно, переход к концепции государственного менеджмента с рассмотренными ранее особенностями предполагает проведение реформ государственной власти в системе государственного управления.
Проводимая в России реформа, заимствуя успешный опыт проведения реформ в других странах, имеет три составляющие.
1. Административная реформа: реформы организационных структур, управление по результатам.
2. Бюджетная реформа: среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат (подробнее об этом мы расскажем в одном из следующих разделов).
3. Реформа государственной службы: модернизация навыков, условий государственной службы.
Реформа в России повторяет (как концептуально, так и по большей части технически) административные реформы, проведенные на Западе. К настоящему времени в мировой практике накоплен значительный практический опыт реализации реформ такого рода – как положительный, так и отрицательный.
Концептуальным основанием реформ является рассмотренная ранее модель государственного менеджмента (Public Management), которая включает в себя следующие компоненты3:
• бюджетирование, ориентированное на результат;
• программно-целевое управление;
• агенсификация, приватизация и аутсорсинг государственных функций;
• частногосударственное партнерство;
• оценивание политик и программ (policy/program evaluation).
В ходе проведения реформы была заимствована идея трехуровневой системы федеральных органов исполнительной власти: федеральные министерства (разработка государственной политики), федеральные службы (функции контроля и надзора) и федеральные агентства (государственные услуги и управление государственным имуществом). Это соответствует традиционным направлениям государственного регулирования, функция же оценивания политик и программ не предусмотрена.
Под оцениванием политик и программ в западной традиции понимается аналитическая процедура, направленная на диагностику и осмысление достижения целей и воздействия государственной политики (политико-административных мероприятий). Оценочное исследование может рассматриваться как вариант прикладного междисциплинарного исследования, возникшего на стыке политической науки, экономики, социологии и права. Здесь же необходимо упомянуть о так называемом «политико-управленческом цикле»: восприятие проблемы (problem perception), формирование повестки (agenda setting), формулирование политики (policy formulation), принятие решения (decision making), реализация политики (implementation), оценивание ее результатов (evaluation), на основании которых политика (программа) завершается либо переформулируется (termination/ re-formulation)4. В практике проведения реформ в западных странах функция оценивания совместно с функцией контроля была возложена на службы или «надзоры».
Оценивание может производиться как внутреннее и как внешнее. Внутреннее оценивание осуществляется органом государственной власти, реализующим программу, либо его специальным подразделением, либо самим подразделением, реализующим программу. Внутреннее оценивание в органах государственной власти может называться внутренним аудитом реализации программ органа государственной власти. Субъектами оценивания выступают также Парламент, Счетная палата и т. д. Внутреннее оценивание задействуется, как правило, там, где необходима постоянная информация о меняющейся ситуации, либо там, где высоки издержки внешнего оценивания. Примером внутреннего оценивания является текущий мониторинг реализации ведомственных целевых программ. Внешнее оценивание осуществляется независимыми экспертами и предполагает и больший объем работ, и большую объективность результатов.
Полный цикл оценивания включает в себя три этапа: прогнозное, предварительное оценивание, сопровождающее оценивание и итоговое оценивание. Прогнозное оценивание направлено на оценку ситуации, оценку планируемых результатов, выбор наиболее эффективных мероприятий, прогнозирование затрат. Оно является объективной основой разработки стратегий любого вида. Задачей сопровождающего оценивания является мониторинг реализации политики, как правило, на основе измеримых индикаторов и контроля (своевременного выявления) отклонений от прогнозных параметров. Правильно поставленное сопровождающее оценивание является неотъемлемым инструментом восстановления управляемости либо получения реальных рычагов управления в свои руки. Итоговое оценивание применяется с целью выявления фактических результатов, анализа проблем и выработки предложений по их устранению в будущем.
Перечень областей, которые были затронуты реформами государственной власти в большинстве стран5:
• управление расходами на социальные нужды, включая бюджетно-финансовую структуру;
• государственные службы и публичные услуги;
• государственные предприятия;
