Сборник статей - Экономика региона: реальность и перспективы. Выпуск 3
Принятый закон делит все государственные и муниципальные учреждения на три типа: казенные, автономные и бюджетные. Для начала хотелось бы остановиться на их характеристике, а затем уже перейти к анализу механизмов реализации и предполагаемых последствиях.
Казенные учреждения – это государственные (муниципальные) учреждения, которые будут перечислять все доходы, полученные от приносящей доходы деятельности, в бюджет. При этом казенное учреждение будет отвечать по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, полученными в рамках сметного финансирования. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. Согласно закону, перечень казенных учреждений будет ограничен. В их число войдут разнообразные военные ведомства, следственные изоляторы, исправительные учреждения, психиатрические больницы, лепрозории, учреждения ряда федеральных ведомств, в том числе противопожарной, миграционной и таможенной служб и т. д.
Что касается автономных учреждений, то они на сегодняшний день предусмотрены Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Принимая в 2006 г. данный закон, предполагалось, что значительное число существовавших на тот момент бюджетных учреждений преобразуются в автономные. Однако на практике на федеральном уровне было создано всего четыре автономных учреждения, а в регионах ситуация обстоит не намного лучше. Согласно поправкам, вводимым новым законом, автономные учреждения избавятся от необходимости отчитываться перед государством по заработанным средствам, а также получат право распоряжаться всем своим имуществом, за исключением особо ценного.
И последний – третий вид учреждений, предусмотренный новым законом – это так называемые новые бюджетные учреждения. Они будут финансироваться на основе государственного задания в форме субсидии, а заключать крупные сделки смогут только с согласия учредителя (государства или региональной власти, муниципалитета). При этом в Законе № 83-ФЗ указано, что бюджетное учреждение вправе оказывать платные услуги только сверх государственного задания. В пределах государственного (муниципального) задания платные услуги можно оказывать, только если это прямо установлено в федеральном законе. Данное бюджетное учреждение не будет иметь права открывать счета вне казначейской системы. Порядок ведения бухгалтерского учета в таких организациях будет устанавливаться Минфином России. Закон также лишает эти бюджетные учреждения права распоряжения недвижимым или особо ценным движимым имуществом, закрепленным за учреждением, а также тем имуществом, которое было приобретено за счет средств, выделенных учредителем на покупку такого имущества. Предполагается, что к таким бюджетным учреждениям будут отнесены медучреждения, школы, музеи, театры и другие государственные (муниципальные) учреждения. Отдельно установлено, что такое бюджетное учреждение не может быть подвергнуто банкротству, но при накоплении долгов его руководитель может быть уволен.
Таким образом, если кратко охарактеризовать те изменения, которые несет анализируемый закон, то можно отметить, что сметное финансирование учреждений будет заменено финансовым обеспечением в виде бюджетных субсидий на выполнение государственного, либо муниципального задания на оказание услуг. При этом закон не раскрывает и не регламентирует порядок формирования задания, нормативы его расчёта и объёмы финансового обеспечения. Разница между сметой и субсидией заключается в том, что в смете детально прописывается, на что именно должны быть потрачены деньги. При субсидиях же деньги выделяются «одной строкой», то есть руководитель может распоряжаться ими более самостоятельно. Но только для того, чтобы выполнить объем задания – то есть оказать определенное количество и качество услуг, установленные учредителем.
Далее хотелось бы остановиться на том, а насколько целесообразно и своевременно принят этот закон, а также понять какие «подводные камни» могут при этом существовать.
Официальная мотивация необходимости принятия данного закона вполне рациональна. Действительно, сметное финансирование бюджетной сферы крайне неэффективно и не стимулирует стремление руководителей бюджетных организаций к эффективному хозяйствованию, а контроль качества практически полностью отсутствует. Многие сторонники закона говорят о том, что существующая на сегодняшний день система обеспечения бюджетных учреждений была сформирована в отличных от нынешних социально-экономических условиях. Председатель Комитета Госдумы по экономической политике и предпринимательству Евгений Федоров выдвигает следующие доводы в поддержку предлагаемого законопроекта: «Доставшаяся нам в наследство система бюджетных учреждений оторвана от нынешних реалий и условий, она была создана под иной тип социально-экономической формации и просто неадекватна требованиям времени. Их мотивация направлена на расширение расходов и штатов, нет никакой мотивации на качество услуг» Так же, имеет смысл привести слова председателя бюджетного комитета Юрия Васильева, – «Есть и определенный стереотип мышления, который формировался десятилетиями. Многие привыкли жить на смете. Привыкли не считать. Привыкли наращивать эту смету, потому что чем больше потратишь, больше потом дадут бюджетных средств. Сейчас же придется, конечно, все считать, все рассчитывать» 2. И с их доводами, безусловно, можно согласиться, т. к. при действующем порядке финансирования по смете бюджетные учреждения заинтересованы просто потратить бюджетные деньги и обосновать расширение сметы на следующий год. Связь финансирования и результатов деятельности учреждения при этом практически полностью отсутствует.
Однако противников данного закона также предостаточно и их аргументацию также необходимо принимать во внимание. В основном противники реформирования бюджетной сферы таким способом апеллируют к тому, что на данный момент отсутствуют стандарты на оказание бесплатных услуг для населения. Отсутствие этих стандартов и вызывает слухи о том, что почти все уроки в школах и практический все медицинские услуги будут платными. Также возникает вопрос, какие качественные характеристики по предоставлению услуг будут содержаться в стандартах и, что не маловажно, каковы будут их источники финансирования. Вот что по этому поводу говорит Председатель Совета Федерации Сергей Миронов, – «По своей сути закон является «приговором неимущим»…отказ государства от прямого финансирования большинства бюджетных учреждений и переход на субсидирование госзадания, сделает платными многие социальные услуги, которые до сих пор были бесплатными». По мнению Сергея Миронова, – «до сих пор нет вразумительных ответов на ряд важнейших вопросов, которые возникают: что конкретно войдет в состав бесплатного для граждан госзадания; что будет, если перегруженные региональные бюджеты не смогут вовремя оплатить это госзадание; или какова будет доля платных услуг, и как будут регулироваться цены на них».
Еще более жесткую позицию относительно принятого закона занимает известный экономист Михаил Делягин: «бюджетный сектор становится значительно более рыночным, чем он был, и при этом рыночные отношения все шире распространяются на сферах, в которых их по определению быть не должно. Последние 20 лет убедительно показали, что подход к здравоохранению и образованию просто как к способу извлечения прибыли не позволяет им решать их основные задачи: укреплять здоровье нации и воспитывать морально здоровое общество, обладающее нужным количеством квалифицированных специалистов. Это же относится и к другим частям социальной сферы».
Отдельно следует сказать о переносе сроков полной реализации принятого закона на 1 июля 2012 года. Это было установлено распоряжение Правительства РФ от 15.07.2010 № 1175-р «О внесении изменений в распоряжение Правительства РФ от 05.03.2010 N 296-р». Специалисты отмечают, что это связано, во-первых, с тем, что власти не хотят начинать реализацию «непопулярного» закона до выборов, а во-вторых, потому что еще не проработаны в полной мере сами механизмы реализации. Вот что по этому поводу говорит Директор департамента стратегического анализа ФБК Игорь Николаев: «Сдвижка по срокам связана с тем, что следующий год выборный – не хотят рисковать и проводить непопулярные реформы.
И в 2012 году – большой вопрос, будет ли она реализовываться».
Подводя итог анализу Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», а также различным мнениям насчет его целесообразности, можно сделать следующие выводы. С точки зрения развития экономики и поиска дополнительных резервов экономии бюджетных средств, особенно в условиях кризиса, данные изменения в бюджетной сфере являются вполне целесообразными. Существующая система государственного управления в сфере сметно-бюджетного финансирования не является эффективной и, безусловно, требует изменений. Это подтверждают и те аргументы, и выводы, которые были приведены выше. Однако, так как здесь, как нигде более, затрагивается социальная сфера и эти изменения касаются практически каждого, то необходимо подходить к нынешним реформам крайне взвешенно. Следует понимать, что многие бюджетные учреждения имеют определенную специфику и не все из них могут полноценно функционировать в условиях рынка. Это же скорей всего относится и ко многим нынешним руководителям бюджетных учреждений, которые являются не профессиональными управленцами по сути, как того будут требовать новые реалии, введенные законом, а просто высококлассными специалистами в своей сфере. В этой связи как мне кажется, решающую роль будут играть те стандарты, которые будут в дальнейшем разработаны и по которым и будут оказываться социально значимые бесплатные услуги населению. Поэтому как мне представляется, вначале необходима четкая разработка стандартов и механизмов реализации данного закона на практике, а уже потом непосредственно сама реализация.
