Вадим Радаев - Кому принадлежит власть на потребительских рынках: отношения розничных сетей и поставщиков в современной России
Между тем экономистами неоднократно указывалось на нецелесообразность принятия антимонопольных санкций к долгосрочным контрактным отношениям между партнёрами, осуществляющими специфические инвестиции в эти отношения. Во-первых, оценка справедливости и обоснованности стоимостных пропорций здесь объективно затруднена. А во-вторых, вмешательство регулирующих органов снижает стимулы контрагентов к таким инвестициям и повышению контрактной дисциплины [Joskow 2002]. Однако к этим аргументам мало кто прислушивается.
* * *Можно заключить, что по мере захвата торговыми компаниями российских территорий государственным контролирующим и надзорным органам захотелось восстановить контроль (хотя бы частичный) над этим сектором. Рассмотрим более подробно, как происходил процесс разработки и обсуждения новых формальных правил на федеральном уровне. На наш взгляд, его можно условно разделить на следующие основные этапы:
1) разработка концепции закона в МЭРТ (конец 2006 — конец 2007 г.);
2) обсуждение и согласование законопроекта (конец 2007 — весна 2008 г.);
3) попытка отложить и заместить принятие закона в Министерстве промышленности и торговли (весна 2008 — лето 2009 г.);
4) повторный политзаказ; обсуждение законопроекта и его принятие в Государственной думе (лето — осень 2009 г.);
5) борьба за интерпретацию закона, выработка схем исполнения и реализации (начало 2010 г.).
Разработка первоначальной концепции закона о торговле (конец 2006 — конец 2007 г.)
Первоначальная концепция закона о торговле была откровенно дискриминационной по отношению к розничным сетям. Так, в проекте Концепции от 29 января 2007 г., обсуждавшемся в МЭРТ России, была сделана попытка ограничиться регулированием деятельности только сетевых компаний. В то же время выражалась необходимость прямой поддержки отдельных субъектов хозяйствования как предмета федерального законодательства. Среди субъектов такой поддержки выделялись в первую очередь отечественные производители и поставщики, а также малый бизнес. В любом случае, это была откровенная, ничем не закамуфлированная защита интересов поставщиков.
Какие ограничения были предложены? Например, прописывались меры по нерыночному регулированию размещения торговых объектов через зонирование размещения объектов розничной, оптовой торговли и общественного питания на территории субъекта Российской Федерации путём утверждения схем размещения (в том числе в составе градостроительных планов развития территорий), определения нормативов обеспеченности населения предприятиями розничной, оптовой торговли и общественного питания.
Предлагалось также регулировать кадровое обеспечение предприятий торговли через обязательное прохождение продавцами профессиональной подготовки (переподготовки) и запрет применения труда продавцов, не прошедших такую профессиональную подготовку(переподготовку).
Среди прочих предусматриваемых концепцией мер отметим попытки расширить сферу действия закона, включив в качестве объекта его действия сферы оптовой торговли, общественного питания и бытового обслуживания (хотя они практически не упоминались в тексте концепции). Была также зафиксирована возможность введения регулирования правительством цен на отдельные виды товаров — именно эта тема в дальнейшем станет объектом острых дебатов. Поднимались вопросы экономической (в том числе продовольственной) безопасности страны, обеспечивать которую должны как раз отечественные товаропроизводители. По сути, это означало стремление подчеркнуть стратегический характер потребительского сектора и тем самым поставить его под более пристальный контроль со стороны государства (по аналогии с другими стратегическими отраслями).
Одновременно к делу подключилась Федеральная антимонопольная служба России, предложившая понизить порог доминирования, то есть максимальную долю рынка, которую может иметь одна компания в пределах определённой территории, чтобы не стать объектом применения санкций со стороны регулирующих органов. В соответствии с существующим законодательством (ч. 6 ст. 5 Федерального закона «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г., № 135-ФЗ) такая доля определялась как 35 % в рамках субъекта Федерации. Поскольку ни в одном из субъектов Федерации (за исключением Санкт-Петербурга) ведущие сети даже не приближались к этому официальному порогу, было предложено понизить нормы и признать доминирующим положение хозяйствующего субъекта, осуществляющего деятельность на рынке услуг розничной торговли, доля которого на этом рынке превышает 4 %. В результате угроза для ведущих ритейлеров стала вполне осязаемой.
Крупнейшие торговые операторы, разумеется, были против принятия закона, ограничивающего их деятельность. Однако им пришлось смириться и начать сотрудничество с властями. При этом противоречия между отечественными и иностранными операторами отошли на второй план — и те, и другие оказались в «одной лодке». Основная ось противостояния выстроилась между поставщиками и ритейлерами независимо от их странового происхождения.
В результате обсуждений и многократной критики позиции становились более умеренными (по крайней мере, если речь идет о представителях МЭРТ России). В частности, в очередном варианте проекта Концепции закона отказались в явном виде от формул о прямой поддержке отечественных компаний и малого бизнеса, исчезли из текста и вопросы экономической безопасности России. Но при этом было предложено ввести разрешительный порядок размещения крупных торговых объектов, площади которых превышают 1,5 тыс. м2, что грозило породить ещё одно ограничение конкуренции на рынках розничной торговли.
Обсуждение и согласование законопроекта (конец 2007 — весна 2008 г.)
В ноябре 2007 г. Министерство экономического развития России внесло в правительство концепцию федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в РФ». Проект самого закона готовился параллельно той же группой, и его публичное обсуждение состоялось уже в конце ноября 2007 г.
В целом текст документа принял более умеренный вид. Из него были окончательно изъяты положения о прямой поддержке отечественных производителей как нарушающие условия свободы конкуренции. Сняли в итоге и разрешительный порядок размещения стационарных торговых объектов, сохраняя его лишь для нестационарных торговых объектов. Разделение торговых объектов на малые (до 500 м2), средние (от 500 до 1,5 тыс. м2) и крупные (свыше 1,5 тыс. м2) ещё некоторое время сохранялось в тексте, но затем исчезло за ненадобностью и оно. Для всех стационарных объектов утверждался уведомительный порядок размещения.
