Елена Скурко - Глобальная и региональная торгово-экономическая интеграция. Эффективность правового регулирования
Эффективность интеграции правовых систем (в предложенном выше смысле) может оцениваться соотношением общего (например, общих норм, принципов, правил и иных элементов) для правовых систем интегрирующихся государств в комплексе правовой системы отдельного государства, вовлеченного в соответствующие интеграционные процессы. Эта общая для правовых систем интегрирующихся государств часть, их общие элементы, по существу и формирует собой то, что принято называть «правом интеграции». Кроме того, практика требует признать, что чем больше вопросов в спектре интеграции получает общее для интегрирующихся правовых систем регулирование, тем эффективнее интеграция (причем как в правовом, так и в социально-экономическом ключе).
Оценивая степень интегрированности (или эффективность интеграции правовых систем) государств интеграционного объединения, необходимо принять во внимание, что наиболее распространенными юридико-техническими способами, направленными на обеспечение потребностей интеграции правовых систем, являются:
– принятие актов международно-правового характера, которые должны быть ратифицированы национальными представительными органами государств-членов;
– «рамочные» акты – принятые в рамках интеграционного объединения, факт принятия которых порождает для государств обязанность обеспечить в национальных правовых системах материальные и процессуальные основы их реализации;
– акты «квази»-прямого действия, принятые в рамках интеграционного объединения (суть «внутреннее право» соответствующей международной организации).
Таким образом, не всегда принятие какого-либо акта в национальном законодательстве просто и однозначно можно охарактеризовать как имеющего отношение к процессам интеграции правовых систем. Нередка и ситуация, когда акт интеграционного объединения, предназначенный для «прямого действия»[38], формально не включается или не явно включается в национальные системы права интегрирующихся государств, что затрудняет выявление особенностей интеграционного процесса и его правового регулирования.
Если далее попытаться определить вклад эффективности правового регулирования интеграции в развитие интеграции и, следовательно, эффективность интеграционных процессов, то представляется допустимым предложить следующее.
Очевидно, совокупный результат процессов интеграции складывается из двух составляющих: результатов, для достижения которых не требуется существенного развития правового регулирования, и результатов, которые не могут быть достигнуты в отсутствие адекватного правового регулирования. Поэтому можно утверждать, что чем шире круг вопросов, требующих адекватного правового регулирования в ходе развития интеграционных процессов, тем значительнее будет и вклад эффективности правового регулирования в совокупную эффективность интеграции.
При этом вклад развития правового регулирования в эффективность интеграции на каждом из этапов и стадий интеграции, а также в зависимости от конкретных исторических условий, сопровождающих протекание интеграционных процессов, будет различаться и зависеть от содержания конкретной стадии интеграционного процесса.
Кроме того, факторы эффективности правового регулирования интеграции будут различны на каждой стадии интеграционного процесса. Различен будет вклад факторов, общих для нескольких стадий интеграции, в совокупное значение эффективности интеграционных процессов и их правового регулирования в зависимости от стадии интеграционного процесса и конкретно-исторических условий его протекания.
Тем не менее в наиболее общем виде можно говорить о трех группах факторов, влияющих на эффективность интеграции и ее правового регулирования. Это: социально-экономические, правовые и политические факторы. Причем во всех трех группах можно разграничить факторы объективного и субъективного характера.
Объективные социально-экономические факторы обуславливают инициацию интеграционных процессов и являются наиболее весомыми на начальных стадиях интеграции.
Дальнейшее развитие и углубление интеграционных процессов требует адекватного правового регулирования, в том числе развития «права интеграции».
Факт глубокой экономической интегрированности (как в экономическом поле, так и соответственно в вопросах правового взаимодействия) государств требует развития политико-правовой надстройки интеграционного объединения, поскольку государства, будучи в силу существующей экономической практики и потребностей экономического взаимодействия существенно стесненными в своем суверенитете, преследуя цели торгово-экономической интеграции, с определенного момента оказываются не в состоянии самостоятельно (в одностороннем порядке и/или исключительно в рамках своих национальных правовых систем) решать встающие перед ними политические задачи и проблемы без привлечения к их решению средств и институтов, сформированных в ходе интеграции. Здесь, таким образом, наибольший вес приобретают политические факторы, государства оказываются перед выбором: либо возвращать себе часть переданных интеграционному объединению полномочий, либо поставить новые политические задачи перед интеграционным объединением, поскольку эти задачи уже не могут быть решены на национальном уровне в формате сохранившейся юрисдикции соответствующего государства[39].
Субъективные факторы на каждом этапе интеграционных процессов усиливают либо ослабляют действие объективных факторов (естественно, главным образом, факторов, доминирующих на текущем этапе развития интеграции).
Если с точки зрения стадий правового регулирования попытаться рассмотреть возможные подходы к оценке факторов его эффективности, можно указать на следующие ключевые моменты:
В плане эффективного правотворчества в рамках интеграционного объединения наиболее существенным воздействием на эффективность правового регулирования интеграционных процессов обладают:
– предметная эффективность правотворчества – адекватное выявление в ходе правотворческой деятельности вопросов, требующих правовой регламентации и урегулирования в ходе процессов интеграции;
– организационная эффективность правотворчества – разграничение правотворческих полномочий и функций между органами интегрирующихся государств и органами интеграционного объединения.
В плане эффективной правореализации для субъектов правового общения в рамках интеграционного объединения наиболее существенным воздействием на эффективность правового регулирования интеграционных процессов обладают:
– наличие адекватных материальных основ для правореализации;
– наличие адекватных процессуальных основ для правореализации: правоохранительная и правоприменительная эффективность интеграции.
Важнейшей задачей, которая должна получить свое решение в любом случае, независимо от конкретных целей интеграции, является необходимость обеспечения возможностей правореализации для всех субъектов правового общения в рамках интеграционного объединения, по всем предметам, отнесенным к ведению интеграционного объединения. Основной проблемой здесь (в дополнение к «традиционным» проблемам национальных правовых систем) является проблема поиска возможных форм и механизмов стимулирования, а порой и принуждения, государств – членов интеграционного объединения к исполнению обязательств, вытекающих для этих государств из актов международно-правового характера, принимаемых в ходе интеграции.
Представляется, что к наиболее существенным факторам, обеспечивающим эффективность правореализации для субъектов правового общения, можно отнести:
а) введение в рамках интеграционного объединения коллективных экономических санкций в отношении государства – члена интеграционного объединения, недобросовестно выполняющего свои обязательства;
б) социально-экономическую обусловленность действий государств-членов в рамках интеграционного объединения, когда экономики интегрирующихся государств связаны настолько тесно, что факт выхода из объединения (а следовательно, и соответствующих международных договоров и соглашений) для государства способен спровоцировать достаточно глубокий социально-экономический кризис со всеми сопряженными с этим последствиями, в том числе и политического характера.
В связи с оценкой вклада правового регулирования в эффективность интеграции нельзя не коснуться еще одного важного вопроса: можно ли выявить формальные признаки правовых систем (а точнее, характеристики их нормативных компонентов), которые достаточно определенно указывали бы на реальность процессов торгово-экономической интеграции государств. Иными словами, можно ли определить наличие торгово-экономической интеграции и ее эффективность по характеристикам правовых систем интегрирующихся государств и/или системы международной организации, созданной для достижения целей интеграции и в поддержку осуществления ее задач.
