Риски концессионных проектов - Олег Федорович Шахов
Первым и наиболее важным критерием в данной группе рисков является доступность земли, стоимость приобретения участков, входящих в полосу отвода планируемой автомагистрали. Риск, связанный с местом застройки, связан еще и с тем, что: (а) приобрести землю, необходимую для строительства, невозможно; (б) затруднительно приобрести или начать использовать эту землю в намеченные сроки, в предусмотренном порядке и по ожидаемым ценам; (в) в процессе приобретения могут возникнуть непредусмотренные обязательства, а это может повлиять на соблюдение оговоренных в концессионном соглашении сроков ввода объекта в эксплуатацию, а также на запланированную доходность проекта.
Риски, связанные с местом застройки, подразумевают также пригодность территории для целевого использования (т. е. строительства крупной автомагистрали), заставляют учитывать возможность возникновения в случае приобретения участков экологической ответственности, связанной с особенностями участков, требованиями к планированию, получением разрешений и иными организационно-правовыми вопросами. Экологические, правовые и планировочные риски, в случае их возникновения в течение срока действия отдельных проектных стадий, могут иметь существенные последствия, влияющие на эффективность проекта в целом.
Учитывая слабую возможность контролировать эти риски, частный сектор наверняка заложит существенную страховую премию в стоимость своих предложений по финансированию на случай возникновения таких рисков, если, конечно, специалисты частных инвестиционных компаний вообще пойдут на такие риски.
В данном случае наилучшим для государственного заказчика будет решение принять на себя такие риски, поскольку право собственности на отводимые для строительства земли сохраняется за концедентом; к тому же в противном случае процесс получения согласований и разрешений на изъятие земель будет особенно сложным. Если государственный заказчик не принимает эти риски, необходимо в обязательном порядке предоставить потенциальным участникам проекта, в первую очередь инвесторам, максимально подробную и полную информацию, чтобы они имели возможность оценить риски этой категории.
Изучение правовых вопросов и проверка прав собственности на земельные участки должны раскрыть статус территорий и наличие неразрешенных претензий, что повлияет также на оценку рисков. К этой группе аналитических вопросов относится и необходимость выявить и количественно оценить все недостатки сохраняемой части существующей инфраструктуры.
Важнейшую группу составляют экологические риски. В дополнение к предварительной экологической оценке, подготовленной в ходе разработки обоснования инвестиций в строительство, по вопросу загрязнения земель государственный заказчик должен организовать исследования загрязненности территорий, попадающих в коридор, отводимый для проекта, а также возможностей их дальнейшего использования. Результаты этих исследований должны войти в состав базового варианта проекта. И хотя проведение подобных исследований представляет собой отдельные работы и влечет дополнительные затраты со стороны государства, наличие результатов таких исследований позволит существенно уменьшить премии, запрашиваемые потенциальными инвесторами проекта в связи с возможностью обнаружения таких рисков в течение срока действия концессионного соглашения. Потенциальным участникам проекта в дальнейшем вовсе не придется проводить собственные экологические исследования участков строительства, а это снижает стоимость рисков – данный фактор является одним из ключевых, учитывая, что строительство и эксплуатация проекта будут осуществляться на довольно значительной полосе отвода.
Потенциальным участникам проекта все же потребуется самостоятельно приглашать независимых экспертов для рецензирования предлагаемых им материалов и договоров, которые не только помогут участникам оценить риски, но и оформить свои условия в соответствии с Экваториальными принципами, принятыми в 2003 г. по инициативе Мирового Банка и подписанными крупнейшими инвестиционными и кредитными организациями (следование и соответствие Экваториальным принципам обеспечивает большее количество возможных вариантов кредитного и инвестиционного проектного финансирования).
При этом важно, чтобы частные инвесторы смогли стать правопреемниками государственного заказчика проекта в отношении предъявления претензий к компаниям, проводившим основополагающие исследования по проекту, если информация, полученная в результате таких исследований, окажется неверной или будет содержать ошибки.
Следовательно, целесообразность принятия риска и ответственности за приобретение и получение в собственность полосы землеотвода под проект относится к государственному заказчику. Если этого не будет сделано, стоимость привлекаемого частного капитала резко повысится. Существующие на сегодняшний день российские законодательные нормы в отношении прав собственности не предусматривают возможности ускоренного приобретения земельных участков под проекты, утвержденные Правительством РФ. Поэтому риск приобретения земельных участков в полосе отвода под проект автомагистрали Санкт-Петербург-Москва на участке 58 км – 684 км, превышающей 500 км, является основным риском, его отнесение к государственному заказчику является надежной гарантией для частного сектора и стимулом к снижению стоимости привлекаемых инвестиций, а значит, и стоимости проекта в целом.
Еще одну группу сложных комплексных рисков составляют риски, связанные с изменчивостью спроса на услуги, которые будут предоставляться пользователям по завершении строительства и запуска объекта в эксплуатацию, относительно прогнозного уровня, на котором основаны и прогнозы доходов от сбора платы за проезд. Степень подверженности частных инвесторов риску снижения спроса относительно ожидаемого уровня зависит от влияния рыночной конъюнктуры на проект в целом. Ключевым является вопрос: заключил ли государственный заказчик договор на предоставление некоторого постоянного объема услуг (в зависимости от предложения или пропускной способности), или же механизм сбора доходов основан исключительно на фактическом спросе. Не следует возлагать риск спроса на предоставление услуг в рамках проекта (например, объем трафика по автомагистрали) в полном объеме на частный сектор. На стадии становления и развития концессионных проектов платных дорог в их финансовое обеспечение целесообразно включать доходы от сбора платы за проезд, а также предоставление государственных субсидий, в том числе и предоставление определенных гарантий доходности для частного инвестора, что позволяет частично снизить риски спроса, поддерживая и сохраняя проект в целом.
Если государственный заказчик не снизит риск спроса с помощью механизмов поддержки, например гарантий определенного уровня доходности, то следует ожидать, что частный сектор значительно повысит премиальные за участие в проекте, а это может сделать организацию проекта в формате ГЧП нецелесообразной.
Государство, обеспечившее предоставление гарантий доходности в условиях развивающегося рынка ГЧП, получит ряд значительных преимуществ при структурировании финансовой составляющей таких проектов, чем обеспечит их высокую финансовую устойчивость. Очевидно, что это позволит быстрее привлечь частные инвестиции в развитие рынка инфраструктурных проектов, однако следует помнить, что государственные гарантии доходности всегда предназначались только для начального этапа и «запуска» ГЧП в условиях развивающегося рынка. Впоследствии, по мере развития рынка, программы государственной поддержки всегда пересматривались и снижались. После внедрения и успешного завершения пилотных проектов появляется возможность разработки новых целевых программ ГЧП с уменьшением доли рисков спроса, принимаемых государственными заказчиками. Фактор стабильности по существу считается главным на рынке, не имеющем истории государственно-частного партнерства и эксплуатации платных дорог. Создание прецедента и истории путем четкого выполнения ежегодных обязательств может способствовать увеличению гибкости и лояльности частных инвесторов в отношении принятия на себя рисков спроса и созданию новых схем частного инвестирования.
Таким образом, государственный заказчик должен рассматривать гарантии доходности на уровне, необходимом для эффективности создаваемого проекта и вместе с тем достаточном для заинтересованности частного сектора в оптимальном использовании автомагистрали. Кроме того, следует учитывать уровень гарантированной доходности в числе общих параметров программы государственно-частного партнерства с учетом того, что риск спроса на платные дороги в России не проверен и не имеет истории. Соответственно, в этих условиях частные инвесторы пилотных проектов ГЧП в России будут придавать большое значение уровню защищенности от риска спроса.
Предложенный вниманию читателей сравнительный анализ содержания и принадлежности рисков может быть положен в основу методики оценки и других групп комплексного риска концессионного проекта. Ряд факторов риска, например обстоятельства непреодолимой силы и факторы макроэкономического и социально-демографического характера, находятся вне контроля как государства, так и инвестора/концессионера и предполагают самострахование рисков и обоюдное участие в риске посредством механизма дополнительной компенсации и/ или неприменения штрафных санкций и пени в случае их возникновения.
Итак, подведем итоги. Каждый концессионный проект в настоящее время является пилотным проектом в формате государственно-частного партнерства в России, поэтому частные, особенно иностранные, инвесторы будут предельно внимательно оценивать различные риски, например такие, которые могут привести к увеличению затрат (на строительство, эксплуатацию или финансирование), а также риски, связанные со снижением доходов или нестабильной доходности проекта.
Государственному
