Елена Скурко - Глобальная и региональная торгово-экономическая интеграция. Эффективность правового регулирования
На наш взгляд, пристального внимания применительно к формально-юридической оценке феномена интеграционных объединений в системе международного права заслуживает подход Н. А. Ушакова, предложившего обозначать международные организации государств, призванные обеспечить в том числе и процессы их экономической интеграции, как конфедерацию государств или «наднациональную организацию»[6]. Так, по мнению этого исследователя, «конфедерация государств – это особое объединение (союз) государств, сохраняющих свое качество суверенных образований, но передавших некоторые свои полномочия такому объединению, наделив его тем самым правоспособностью выступать в международных отношениях от их имени, т. е. специальной международной правосубъектностью. Создается такое объединение суверенных государств (двух или более) путем заключения международного договора между ними, и предусматривает оно создание совместного органа государств-членов, правомочного выступать от их имени в международном общении (иногда такими правомочиями наделяется одно из государств-членов)»[7]. Отношения государств-членов в такой организации (конфедерации или «наднациональной организации» – в концепции Н. А. Ушакова) должны регулироваться «внутренним правом» этой организации[8]. (Сходная позиция нашла отражение в работах Ю. М. Юмашева[9].)
При этом термин «наднациональность» не следует толковать и рассматривать как синоним умаления суверенитета объединяющихся государств – что в настоящее время чрезвычайно широко распространено среди ученых и в практике, либо как термин, служащий для обозначения некой эфемерной «промежуточной стадии» между государством и международной организацией – в юридическом поле и современном международном праве таких «промежуточных» государственно-правовых образований не существует и не может существовать по очевидным причинам. Вкратце, чтобы внести ясность и не быть «голословными», остановимся на них. Исторически сложилось так, что суверенитет государства в «классическом» и в современном международном праве полностью обуславливается эффективным контролем государства (т. е. государственной властью) своей территории и населения. Вся история человечества показывает, что, если государство оказывается фактически неспособным эффективно контролировать территорию и население, оно рано или поздно утрачивает суверенитет: недаром прежде территориальное море государств не превышало трех морских миль, ибо лишь на такое расстояние могла стрелять береговая артиллерия. Бесспорно, времена изменились, но если, например, некий субъект какой-либо из существующих федераций, либо административно-территориальная единица некоего унитарного государства сделает попытку выйти на международную арену и декларировать свой суверенитет, то юридические последствия такого акта, очевидно, будут принципиально отличны от ситуации, которая сформируется в случае, если, например, Германия или Франция денонсируют договоры системы ЕЭС/ЕС или НАТО – их международно-правовой статус фактически не претерпит изменений, – по сути, за исключением лишь незначительных юридико-технических деталей, полностью лежащих в поле международно-правовых отношений[10].
Должно быть совершенно очевидно, что говорить, например, о «европейском суверенитете» (по сути, это то же самое, что говорить о «европейском федерализме», пусть даже лишь экономическом, увы, это не редкость) – достаточно грубая ошибка, так как у ЕЭС/ЕС (и ни у каких иных современных международных организаций) нет и не может быть правомочий, а также фактических средств и возможностей обеспечить эффективный контроль над территорией и населением своих государств-членов. Это могут сделать (и формально, и фактически) только государства и только в отношении собственной территории и населения – и в этом подтверждается их суверенитет. Если даже гипотетически предположить наличие у некоего межгосударственного образования средств и правомочий такого эффективного контроля – в таком случае скорее следовало бы говорить об образовании нового государства, а не развивать теорию неких «переходных форм», что, повторимся, в настоящее время, увы, не редкость даже в среде ученых-юристов.
Помимо указанного выше, все сказанное о недопустимости рассмотрения как синонимов термина «наднациональность» и понятия «ограничение государственного суверенитета» подтверждается также и практикой, проявляющейся в том, что все решения наднациональных органов, а также собственно формирование таких органов происходит исключительно в манере, свойственной межгосударственным образованиям, но не национальным государствам. Кроме того, любое правоприменение в международной организации пусть даже глубоко интегрированных государств основывается на добровольном признании государствами-членами таких решений и может быть реализовано только через национальные правовые системы и механизмы этих государств – тогда как суверенное государство для обеспечения исполнения своих решений обладает полным набором необходимых и эффективных легальных инструментов, а также легитимной монополией на принуждение на своей территории.
Таким образом, возвращаясь к механизму международного взаимодействия государств по модели конфедерации (в том числе, вслед за Н. А. Ушаковым, позиционируя ее как «наднациональную международную организацию»), следует определить, что и исторически, и формально-юридически конфедерация есть основанный на международном договоре союз государств, которые сохраняют полный суверенитет и делегируют союзу властные полномочия в пределах, установленных соответствующими международными договорами. При этом государства – члены конфедерации полностью сохраняют право развивать внешние сношения с третьими странами или иными международными организациями, однако обязуются не заключать договоры с третьими странами и/или иными международными организациями, а также не предпринимать иных действий в области переданной конфедерации компетенции, наносящих (или способных нанести) ущерб конфедерации и/или ее участникам. Органы конфедерации, фактически функционирующей в поле международно-правовых отношениях, приобретают полномочия осуществлять свою компетенцию как в отношениях с третьими странами и иными международными организациями, так и в отношении государств-членов как субъектов международного права (но, строго говоря, не их граждан) – в объеме, установленном соответствующими международными договорами.
Следовательно, в формально-юридическом аспекте наиболее существенным, ключевым признаком, характеризующим конфедерацию (или «наднациональную организацию») как инструмент, способный обеспечить (и, по сути, обеспечивающий на практике) процессы международной интеграции, является обязательство государств-членов воздержаться от заключения договоров и иных действий, наносящих ущерб конфедерации или ее участникам. В практическом плане это прежде всего означает, что государства-члены должны отдавать приоритет нормам, выработанным в рамках конфедерации, как перед иными международно-правовыми нормами, так и перед нормами своего внутреннего законодательства – в области компетенции конфедерации.
Последнее утверждение в свете современного международного права и тенденций его развития не может быть абсолютным и требует определенной конкретизации и пояснений. Это связано главным образом с появлением в современном международном праве так называемых (квази-)императивных норм – jus cogens, а также признанием и наделением личности (человека) в международно-правовых отношениях (ограниченной) правосубъектностью. Перечисленное накладывает свои ограничения на развитие «права конфедерации» (или «права интеграции» – что в данном случае может использоваться как синоним, т. е. международно-правовых норм, вырабатываемых в рамках конфедерации в смысле, обозначенном выше). Таким образом, международно-правовые нормы, принятые в конфедерации, не могут, во-первых, вступать в противоречие с общепризнанными принципами и нормами международного права, а также наносить ущерб правам и свободам человека – не только в силу общепризнанности этих норм, но также в силу признания государствами (ограниченной) международной правосубъектности личности в современной системе международно-правовых отношений.
Чтобы сформировалась адекватная указанной выше иерархия источников международного права для государств – членов конфедерации, используются стандартные и допустимые общим международным правом юридико-технические приемы с учетом принятой практики, когда по юридической силе более ранний акт становится слабее нового, специальный акт сильнее общего, в том числе старый специальный сильнее нового общего. Так, для государств, присоединяющихся к конфедерации, активно используются механизмы денонсации, а в отношении новых заключаемых государствами-членами или от лица конфедерации договоров активно применяется практика превентивного контроля. Все эти механизмы направлены на обеспечение (формального) верховенства норм, вырабатывающихся в рамках конфедерации (или норм «права интеграции») и полностью лежат в поле регулирования современного международного права. Кроме того, государства, выразившие намерение присоединиться к международной организации наднационального типа (или конфедерации[11]), как правило, должны привести свое законодательство в соответствие с нормами соответствующей международной организации, в том числе отменить или внести необходимые изменения в нормативные правовые акты, положения которых противоречат нормам соответствующей международной организации, а также принять нормативные правовые акты по предметам и в объеме, как этого требуют соответствующие международно-правовые нормы организации, к которой намерено присоединиться государство.
