Лада Брагинская - Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности
Анализ использования финансовых займов Международного банка реконструкции и развития (МБРР) с момента вступления Российской Федерации в 1992 году в эту международную финансовую организацию показывает, что возможности использования этих кредитных ресурсов не были использованы в полной мере. Это было обусловлено, в частности, отсутствием в России четкой системы организации работы с займами МБРР, которая заметно отставала от процесса привлечения этих кредитов, зачастую не учитывала специфики организации работы банка и накапливаемого опыта сотрудничества с ним.
В то же время наблюдалось отсутствие должной адаптации МБРР к российским социально-экономическим условиям. Выделение средств предполагалось в виде траншей, критерии предоставления которых формировались до начала реализации проектов, а контроль за выполнением обязательств проводился только через несколько лет, без учета произошедших социально-экономических изменений в стране.
Такая формальная оценка рассмотрения результатов проектов, наряду с ужесточением требований МБРР, приводили к задержкам выделения траншей, а также к решению российской стороны отказаться от части неиспользованных средств. Это вело к дополнительным расходам федерального бюджета за резервирование заемных средств.
Представляется целесообразным отметить и определенные положительные аспекты привлечения финансовых займов МБРР. В своей совокупности этот тип займов, несмотря на отсутствие комплексной оценки их эффективности, обладал большей стратегической значимостью (по крайней мере, с точки зрения постановки целей), по сравнению с распылением средств МБРР на финансирование большого числа не увязанных между собой инвестиционных проектов, отражающих ведомственную заинтересованность.
Привлечение финансовых займов в начале 1990-х годов способствовало смягчению отрицательных социально-экономических последствий переходного периода посредством критического импорта и стабилизации федерального бюджета (реабилитационные займы), а также, хотя и косвенно, связанных с реформированием таких проблемных областей, как социальная защита населения и угольная промышленность и смягчение других острых проблем реформирования российской экономики начала 1990-х годов. Следует отметить, что многие мероприятия, предусмотренные соглашением с МБРР о третьем займе на развитие экономики, продолжают осуществляться, несмотря на аннулирование этого займа.
В качестве основного вывода по рассмотрению результатов использования финансовых займов МБРР следует отметить, что в условиях чрезвычайных, острых проблем состояния социально-экономического развития Российской Федерации в 1990-х годах привлечение этих займов в целом было обоснованным.
В то же время показано, что в случае возникновения необходимости привлечения новых финансовых займов в будущем, потребуется более четкая организации системы управления за расходованием заемных средств, а также более ответственное отношение органов исполнительной власти к принятию на себя обязательств перед МБРР. Представляется также важным учитывать накопленный опыт сотрудничества с МББР при использовании ресурсов других международных финансово-экономических организаций.
Предоставление и исполнение государственных гарантий. Предоставление государственных гарантий, включенных в состав государственного внешнего долга
Значительный объем предоставления гарантий Правительства Российской Федерации приходится на импортеров – поставщиков оборудования и услуг российским хозяйствующим субъектам (под так называемые «связанные» кредиты).
В ходе реализации контрактов на поставку оборудования и услуг их конечные цели и условия неоднократно меняются в одностороннем порядке или иностранным поставщиком, или российскими внешнеторговыми посредниками. Указанные изменения часто не согласовываются с конечными получателями. Отсутствие согласования этих изменений приводит к значительному удорожанию поставляемого оборудования, срыву и переносу его поставки на более отдаленные сроки (от контрактных).
В ходе проведения контроля за состоянием данного вида задолженности неоднократно выявлялись факты отвлечения кредитных ресурсов и использования заемных средств не по целевому назначению.
Конкурсы по отбору проектов, предусмотренные, в том числе Бюджетным кодексом Российской Федерации, часто не проводятся либо носят формальный характер.
Обеспеченность кредитов, предоставленных российским получателям под внешние гарантии, или не предусматривается или оформляется в виде поручительств субъектов Российской Федерации. В условиях дефицита бюджетов последних их поручительства не могут считаться достаточными. В результате растет объем просроченной задолженности по возврату российскими получателями в федеральный бюджет средств, полученных по кредитам.
В настоящее время привлечение новых «связанных» кредитов от правительств иностранных государств под государственные гарантии, налагающих обязанность закупать услуги, или товары у стран, которые эти кредиты предоставляют, и отличающихся низкой экономической эффективностью, полностью исключается.
При этом взаимодействие с Организаций экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), а также с агентствами экспортных кредитов и кредитных гарантий зарубежных стран будет продолжено как с целью использования накопленного ими опыта финансовой (гарантийной) поддержки национального экспорта, так и стимулирования перевода России в более высокие группы кредитных рисков по классификации ОЭСР.
Кроме того, в ближайшей перспективе получат развитие государственные гарантии, предоставляемые для реализации социально значимых проектов, которые не могут быть реализованы без участия государства в той или иной форме: гарантии возврата хозяйствующими субъектами заемных средств; авансов, полученных от покупателей заказчиков; покрытие разного рода политических рисков во внешнеэкономической деятельности. К таким проектам также относятся проекты, осуществление которых необходимо в целях социально-экономического развития страны, но которые не реализуются частным сектором в связи с их низкой рентабельностью.
Будет продолжено оказание государственной поддержки российским производителям промышленной продукции путем предоставления государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте. Это, безусловно, будет способствовать продвижению российской промышленной продукции на внешние рынки.
Предоставление государственных гарантий Российской Федерации в российских рублях позволит осуществить государственную поддержку предприятий, участвующих в реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», а также российских авиаперевозчиков по обязательствам страхования военных рисков, рисков угона и других подобных рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами.
