GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования - Толстых Павел
ТЕОРИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ СЕТЕЙ И ЛОББИЗМ
Истоки теории политических сетей можно найти еще в конце 1930-х гг. Известный в то время в США политический аналитик Э. Гриффит в книге «Тупик демократии: исследование современного правительства в действии» обратил внимание на то, что в публичной политике существуют некие «вихревые образования», притягивающие представителей различных институтов. В подобных «центрах активности», по заключению Гриффита, люди контактируют по поводу специфических проблем (энергетика, медицина, армия), причем между участниками таких контактов (законодателями, администраторами, лоббистами, учеными) складываются более тесные отношения, чем между конгрессменами или администраторами в целом[79].
Такие «особые отношения» по специальным политэкономическим вопросам интерпретируются как политические сети, причем связи между входящими в сеть акторами часто не поддаются логике традиционного иерархического соподчинения, а продиктованы корпоративными интересами групп, каждая из которых выступает на равных с остальными. Такие неформальные связи, складывающиеся вокруг различных проблем выработки политических решений, начинают оказывать на итоговое государственное решение часто гораздо большее влияние, чем традиционные, формально обусловленные взаимоотношения.
Политические сети, по определению К. Хая, – это созданные вокруг общих стратегических интересов альянсы политических акторов, которые характеризуются достаточно высокой степенью устойчивости, наличием определенных моделей координации, реализуются через коллективные действия[80].
Немецкий политолог Т. Берцель пишет: «Политическая сеть представляет собой набор относительно стабильных взаимоотношений, по природе неиерархических и взаимозависимых, связывающих многообразие акторов, которые разделяют относительно политики общие интересы и которые обмениваются ресурсами для того, чтобы продвинуть эти интересы, признавая, что кооперация является наилучшим способом достижения общих целей»[81].
Российский исследователь Л.В. Сморгунов, проанализировав целый ряд определений и характеристик этого понятия, дает следующую характеристику: «В целом политическая сеть представляет собой систему государственных и негосударственных образований в определенной сфере политики, которые взаимодействуют между собой на основе ресурсной зависимости с целью достижения общего согласия по интересующему всех политическому вопросу, используя формальные и неформальные нормы»[82].
В описании Р. Рипли и Г. Франклина типичная политическая сеть в США состоит из «членов Палаты Конгресса и (или) Сената, членов аппарата Конгресса, множества бюрократов, а также представителей различных частных групп и организованных интересов»[83]. Т. Лоуи определил это устойчивое сетевое взаимодействие «железным треугольником», акцентируя замкнутость и взаимную поддержку участников данной сети[84]. Хотя наиболее раннее упоминание термина относят к статье Р. Пулитцера, опубликованной 17 января 1919 г. Впоследствии его стали активно использовать при описании политической активности военно-промышленного комплекса в США. Сегодня термин широко используется политологами всех стран[85].
«Железный треугольник, который еще часто называют “Вашингтонский треугольник”[86], используется в США для характеристики взаимоотношений между комитетами Конгресса, чиновничьим аппаратом (органами государственной власти) и группами интересов»[87].
Данная схема (рис. 1) наглядно показывает устойчивое взаимодействие и взаимозависимость между тремя группами:
1. Комитеты в Конгрессе США, с одной стороны, отвечают за финансирование государственных программ и операций, что делает зависимым от них чиновничий аппарат исполнительной власти; с другой стороны, через законодательные процедуры отвечают за условия регуляторного процесса, ассигнования тех или иных отраслей промышленности, что делает зависимыми от них корпоративный и отраслевой секторы экономики[88];
2. Федеральные ведомства, с одной стороны, делают зависимыми комитеты Конгресса США, так как отвечают за реализацию политических решений, с другой – ответственны за регулирование различных отраслей промышленности;
3. Сами отрасли, а также существующие в них ассоциации и лоббистские группы, с одной стороны, финансово поддерживают на выборах представителей Конгресса США, с другой – оказывают влияние на чиновничий аппарат через формирование общественной поддержки (через службы по связям с общественностью) или создание требуемого лобби в Конгрессе США.
В результате образуется прочный союз, который иногда называют субправительственным (subgovernment) из-за его долговечности, неприступности и власти, определяющей вектор политического развития. От этого союза выигрывают все, кроме потребителей, которые довольно часто остаются за бортом сетевого процесса.
Теоретики сетевого подхода считают, что по мере усложнения современного общества сетевая форма социальной организации становится доминирующей[89]. Упомянутая нами ранее Т. Берцель, считает, что для производства общественных благ государство все более и более зависит от других акторов и субсистем; в этой ситуации взаимозависимости между общественными и частными акторами ни иерархия, ни рынок не являются эффективными структурами для координации интересов и ресурсов различных акторов, включенных в процесс производства политических решений; как результат, доминантной моделью управления становятся политические сети[90].
Через теорию политических сетей и концепцию «железного треугольника», в частности, можно объяснить, почему в аграрной отрасли Европейского Союза так тяжело проходят реформы. Избирательный округ представляет собой группу интересов, которая стремится извлечь выгоду из существующей сельскохозяйственной политики, например ставит целью продолжать получать сельскохозяйственные субсидии. Государственный институт, отвечающий за сельское хозяйство, обслуживает этот избирательный округ. Парламентарии обладают значительным политическим весом, но вряд ли могут рассчитывать на поддержку избирателей округа, если будут выступать против этой политики. В результате некоторые виды производства сельскохозяйственной продукции субсидируются за счет всех налогоплательщиков, а эти группы продолжают сопротивляться любой реформе сельскохозяйственной политики.
С точки зрения изучения лоббизма теория политических сетей интересна прежде всего следующим.
Во-первых, является более гибким концептом по сравнению с плюрализмом и корпоративизмом, «концептом-зонтиком», который интегрирует и «вбирает» их в себя, позволяя анализировать всю гамму взаимоотношений между государством и группами интересов[91].
Во-вторых, позволяет многопланово рассмотреть публичных и частных акторов политической сети как равноправных участников переговоров, существующих вне иерархической координации.
В-третьих, позволяет более детально понять реальный процесс разработки, согласования и принятия важнейших политических решений, а также ту роль, которую на содержание этих решений оказывают, прежде всего, корпоративные структуры и ассоциации, а также профессиональные лоббисты. Теория позволяет понять, почему, например, в процессе принятия решений осуществляется взаимодействие, в ходе которого значимая часть бюрократии демонстрирует большее внимание к интересам лоббистов, чем к неким всеобщим государственным целям. Таким образом, в рамках концепции политических сетей, что будет многократно описано в дальнейшем, становятся объяснимы те предпосылки конфликтов, противоречий, итоговых уступок и консенсусов, которые возникают при разработке политического решения между различными структурными подразделениями ведомств, государственными институтами, ветвями власти, отраслями экономики, корпорациями и т. п.
