Александр Молотников - Правовое регулирование рынка ценных бумаг. Учебное пособие

В последнее время наметилась тенденция увеличения общего числа специальных законов, регулирующих рынок ценных бумаг. Еще несколько лет назад наблюдалась своеобразная «монополия» Закона о рынке ценных бумаг на правовое регулирование отношений, возникающих на фондовом рынке. Теперь же в связи с усложнением отношений, возникающих на рынке, данная сфера регулируется целым комплексом федеральных законов[301].

Среди перечисленных выше законов можно выделить нормативные акты, преимущественно посвященные регулированию отношений, возникающих на рынке ценных бумаг. Например, Закон о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг или Закон о центральном депозитарии. Другие же законы, в первую очередь, регулируют иные сферы экономической деятельности, хотя и содержат отдельные нормы, затрагивающие рынок ценных бумаг. В частности, это Закон об акционерных обществах или Закон о приватизации. Следует отметить, что на рынок ценных бумаг оказывают воздействие и иные не указанные выше законодательные акты. Это и Федеральный закон от 13 марта 2006 года № 38-Ф3 «О рекламе», и Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ «О персональных данных», и многие другие. Специфика регулирующего воздействия отдельных законодательных актов на рынок ценных бумаг будет рассмотрена в следующих разделах данного учебника.

К основным подзаконным нормативным актам, регулирующим фондовый рынок, относятся следующие:

– Указ Президента РФ от 4 ноября 1994 года № 2063 «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации»;

– Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2012 года№ 1238 «О государственной регистрации условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг, изменений, вносимых в условия эмиссии и обращения этих ценных бумаг, а также об отчетах о проведенной эмиссии»;

– Стандарты эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг, утвержденные Приказом Федеральной службы по финансовым рынкам, от 25 января 2007 года № 07-4/пз-н;

– Приказ ФСФР РФ от 4 октября 2011 года № 11–46/пз-н «Об утверждении Положения о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг»;

– Постановление ФКЦВ РФ от 2 октября 1997 года № 27 «Об утверждении Положения о ведении реестра владельцев именных ценных бумаг»;

– Приказ ФСФР РФ от 28 декабря 2010 года № 10–78/пз-н «Об утверждении Положения о деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг»;

– Приказ ФСФР РФ от 20 июля 2010 года № 10–49/пз-н «Об утверждении Положения о лицензионных требованиях и условиях осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг»;

– Приказ ФСФР РФ от 18 марта 2008 года № 08–12/пз-н «Об утверждении Положения о порядке признания лиц квалифицированными инвесторами»;

– Приказ Минфина РФ от 6 апреля 2001 года № 30н «Об утверждении стандартов раскрытия информации о ценных бумагах субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумагах, содержащейся в решении о выпуске ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг и в отчете об итогах эмиссии этих ценных бумаг, формы заявления о государственной регистрации акта, содержащего условия эмиссии ценных бумаг, и формы представления отчета об итогах эмиссии ценных бумаг субъекта Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг»;

– «Положение об обслуживании и обращении выпусков федеральных государственных ценных бумаг», утвержденное Банком России 25 марта 2003 года № 219-П;

– и многие другие.

Указы Президента РФ играли ключевую роль в регулировании фондового рынка в первые годы существования нового государства (в особенности после политического кризиса в 1993 году). Именно в это время были приняты многие указы, затрагивающие сферу рынка ценных бумаг. Однако после принятия Закона о рынке ценных бумаг и появления Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ значение указов Президента РФ постепенно снизилась.

От указов необходимо отличать поручения и указания Президента РФ[302]. Они не являются нормативными актами и даются в целях решения определенной задачи, стоящей перед государством. Поручения содержатся в указах, распоряжениях и директивах Президента РФ, а указания оформляются в виде резолюций. Например, Президент РФ по итогам заседания Международного консультативного совета по созданию и развитию международного финансового центра в РФ, которое состоялось 28 октября 2011 года, дал целый ряд поручений, касающихся фондового рынка[303]. Например, было поручено подготовить предложения об упрощении допуска ценных бумаг иностранных эмитентов на российский финансовый рынок и о возможности раскрытия информации о таких ценных бумагах и об их эмитентах перед квалифицированными инвесторами на иностранном языке, наиболее часто используемом в деловом обороте.

Основная часть подзаконных нормативных актов, регулирующих отношения на фондовом рынке принимается федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг. В настоящее время это Федеральная служба по финансовым рынкам[304]. Именно на основании нормативно-правовых актов этого ведомства осуществляется эмиссия ценных бумаг, раскрывается информация, происходит лицензирование деятельности профессиональных участников рынка и т. д.[305] Следует отметить, что ключевые нормативные акты подлежат обязательному согласованию с Министерством финансов (например, стандарты эмиссии ценных бумаг или обязательные требования к порядку ведения реестра владельцев именных ценных бумаг[306]).

Первоначально при формировании системы государственного регулирования рынка ценных бумаг был закреплен специальный порядок вступления в силу нормативных актов Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ. В частности, нормативные акты, изданные в пределах полномочий ФКЦБ, вступали в силу со дня их официального опубликования и не нуждались в дополнительной регистрации[307]. Не предусматривалась обязательная государственная регистрация и в принятом в 1996 году Законе о рынке ценных бумаг. Вероятно, исключение из правил для ФКЦВ было сделано в связи с необходимостью в максимально короткие сроки сформировать принципиально новое законодательство о фондовом рынке. При этом даже было учреждено отдельное издание для официального обнародования нормативных актов – Вестник ФКЦБ[308]. Ситуация стала иной только в 1998 году, когда соответствующие изменения были внесены ст. 43 Закона о рынке ценных бумаг[309]. В настоящее время нормативные акты Федеральной службы по финансовым рынкам – правопреемника ФКЦВ – подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ.

Однако нельзя забывать и о других федеральных органах исполнительной власти, занимающихся нормотворчеством в указанной сфере. Например, это Правительство Российской Федерации, которое, в первую очередь, регулирует отношения на рынке государственных ценных бумаг, регламентирует особенности осуществления инвестиций страховых взносов, поступивших в Пенсионный фонд и т. п.

Министерство финансов Российской Федерации занимает важное положение среди органов государственной власти, осуществляющих регулирование фондового рынка. До недавнего времени это министерство в основном регламентировало особенности выпуска и обращения государственных ценных бумаг[310]. Однако с 2011 года оно было наделено правом осуществлять разработку главных направлений развития рынка ценных бумаг и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам регулирования рынка ценных бумаг[311].

Как известно, Центральный банк Российской Федерации обладает правом издавать общеобязательные нормативные акты[312]. В том числе они могут осуществлять регулирование отношений, возникающих на рынке ценных бумаг (например, эмиссия кредитных организаций).

Особое значение для регулирования рынка ценных бумаг имеют акты рекомендательного характера, издаваемые органами государственной власти. В начале 2000-х годов большие надежды по повышению уровня регулирования корпоративных отношений, а также рынка ценных бумаг связывались с Кодексом корпоративного поведения[313]. Многие эксперты сходятся во мнении, что положения Кодекса, касающиеся контроля финансово-хозяйственной деятельности общества и защиты интересов инвесторов, перекликаются с нормами закона Сарбейнса-Оксли (США)[314]. Правда, зарубежный аналог обязателен для исполнения, в отличие от российского[315].

Принятие кодексов корпоративного поведения в различных государствах выступило своеобразной попыткой повышения инвестиционной привлекательности компаний и снижения негативного эффекта от их внутренних конфликтов и противоречий, которые трудно урегулировать на уровне законодательства.