Альберт Еганян - Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование
Эффекты для чиновников в сфере PR и GR
В чиновничьем и деловом обиходе существует термин, который в новостях по телевизору воспринимается большинством совсем не так, каковым он является по содержанию. Когда мы слышим слово «освоение», какие только мысли не приходят в голову! На самом деле он означает совершенно простую вещь – какое количество бюджетных средств из тех, что были отведены тому или иному ведомству, было отыграно на господрядных конкурсах и ушло на авансы и оплату работ. Меня не покидает мысль о том, что, учитывая негативный оттенок, который приобрело это слово в предыдущие годы, наверное, стоило все-таки придумать ему замену. То, что для чиновников просто статистика эффективности, простым смертным режет слух.
Так вот, не будет особой заслугой выносить на суд общественности или вышестоящего начальства информацию о том, что было «освоено такое-то количество бюджетных средств». Это просто неплохо выполненная работа. Да, редкость, но все же не сверхдостижение. Информировать же о том, что «было привлечено» такое-то количество средств из внебюджетных источников, – другое дело. И «высшим сферам», и СМИ, и общественным институтам будет интересно узнать о том, что в государственные проекты инвестируют не только деньги налогоплательщиков, но и частные средства. Такие проекты в общественном сознании обладают кратно большей «установленной мощностью», чем обычные бюджетные инвестиции.
Из опыта могу сказать, что для коммуникаций со СМИ и высшими руководителями внебюджетные инвестиции в инфраструктуру – кратно более благодатные поводы для общения и их «рекламирования», чем традиционные господряды. Учитывая, что у подобных проектов по мере развития есть периодические пики, даже в течение одного года представляется значительное количество поводов для того, чтобы поднять на флаг информацию о том или ином проекте. А если еще и ставить перед собой задачу ее правильно позиционировать и преподносить, то эффект может быть весьма значительным.
Контракты жизненного цикла: пересечение госзакупок и ГЧП
Считается, и весьма обоснованно, что контракты жизненного цикла (КЖЦ) – единственная точка пересечения концессионного законодательства и федеральной контрактной системы (ФКС).
Дело в том, что КЖЦ возможны как в «концессионном», так и в «госзакупочном» виде. Они могут структурироваться как на основании одного, так и другого закона. Но поскольку они существуют в окружении «своих» нормативных актов, то и экономическая, и юридическая природа таких КЖЦ отличаются друг от друга.
Совмещены по понятным причинам они быть не могут, потому и необходимо выбирать, на основании какого закона делать проект, если он планируется в формате КЖЦ.
Формальное описание КЖЦ, реализуемого в рамках госзакупок по ФКС, звучит довольно-таки убедительно. Это контракт, предусматривающий закупку товаров или работ, последующее обслуживание предмета договора и его эксплуатацию в течение срока службы, а также ремонт. Выглядит примерно так же, как логично бы смотрелось в рамках и концессионного проекта. Все стадии жизни объекта или проекта присутствуют. Договор может быть заключен на срок, превышающий срок традиционного бюджетного планирования.
Но активность использования КЖЦ, реализуемого в таком виде, на настоящий момент ограничена в первую очередь тем, что на такого рода контракты распространяется значительное количество ограничений, которые заложены в саму госзакупочную логику. Все-таки процедуры госзакупок предназначены не для привлечения внебюджетных инвестиций в объекты государственной собственности, а для того, чтобы наиболее оптимальным образом тратить государственные средства. Поэтому в рамках концессионных соглашений логика жизненного цикла с привлечением внебюджетных средств более востребована и располагает кратно большим количеством примеров. Хотя не стоит отрицать и факта того, что КЖЦ в рамках ФКС также становится постепенно более востребованной формулой для ограниченного сегмента проектов, которые, впрочем, не особо пересекаются с традиционными концессионными проектами.
Поэтому очевидно, что две модели КЖЦ еще некоторое время будут развиваться автономно, порождая и дальше терминологическую и фактическую путаницу.
Наверное, частичным примером использования логики КЖЦ в рамках госзакупок можно признать объединенный контракт на проектирование и строительство совмещенного автомобильного и железнодорожного мостового перехода через Керченский пролив. Не только в целях назначения единого исполнителя, но и для того, чтобы совместить в одном контракте стадию проектирования и строительства, потребовалось целое распоряжение правительства России. Иначе было практически невозможно заключить контракт сразу на обе эти стадии, ведь строительный контракт должен указывать твердую цену, которая, в свою очередь, появляется лишь по итогам госконтракта на проектирование и получения положительного заключения Главгосэкспертизы.
В том случае, если проект был бы реализован в формате КЖЦ, но уже в рамках концессионных норм, подобных сложностей можно было бы избежать. Но по ряду соображений выбрали вариант с господрядной закупкой, поскольку первоначально считалось, что так можно быстрее приступить к реализации проекта. В дальнейшем, конечно, выяснилось, что концессию можно было бы запустить примерно в те же сроки и с меньшим количеством рисков, но на этом этапе правительство уже не могло изменить траекторию принятого решения, так как к тому моменту время действительно уже было упущено.
Вовлечение внебюджетных средств в ГЧП и квази-ГЧП
Как мы уже говорили, в традиционных госзакупочных процедурах возможность вовлечения внебюджетных средств фактически отсутствует. Источник инвестиций в тот или иной проект – федеральный, региональный, муниципальный бюджеты. Иного не дано, на то она и госзакупка. Впрочем, иногда и средства госкомпаний или госкорпораций могут включаться в периметр инвестиционных сделок с частной стороной.
На рынке существует значительное количество игроков, которые хотели бы проинвестировать в те или иные проекты развития инфраструктуры, связанные с государством: негосударственные пенсионные фонды; строительные компании; банки, причем не только государственные; специализированные инвесторы, например фонды, причем не только азиатские; иные квалифицированные инвесторы.
На настоящий момент единственной формулой, позволяющей им инвестировать в создание и запуск тех или иных проектов, связанных с восполнением государственной и общественной потребности, остается ГЧП, а если быть еще более точным, то концессии. Именно они раскрывают потенциал интереса частных инвесторов к финансированию различных проектов.
Существуют ли иные возможности, так называемые «квази-ГЧП»? Да, безусловно. Но, во-первых, это все равно не госзакупочные контракты. Во-вторых, что представляют собой различные квази-ГЧП-формы? В большинстве случаев это просто формирование инвестиционного проекта таким образом, чтобы отойти от формата традиционной госзакупки, обеспечив хоть какую-то долгосрочность проекту и возможность внебюджетных вложений. Например, передача какого-то актива в региональную корпорацию развития, которая потом осуществляет инвестиционный конкурс по привлечению внебюджетных средств.
Вместе с тем такой подход к реализации проектов не решает значительного количества проблем, которые в итоге приводят не к самым лучшим итогам, – вопросов долгосрочности отношений, прав собственности, процедур отбора и иных. В конечном счете повышение уровня рисков приводит к тому, что стоимость привлекаемого капитала становится выше, чем в концессиях. Ведь риски проекта никуда не делись, и, соответственно, они отражаются на цене привлекаемого капитала. И не стоит питать иллюзий на тот счет, что раз ответственной стороной за привлечение капитала является частная, то это ее проблема. Все равно стоимость денег будет учтена в том экономическом предложении, которое будет сделано региональным властям.
Обычно появление квази-ГЧП-форм в том или ином проекте вызвано тем, что просто никто не озаботился задачей оценить возможность реализации проекта через реальные процедуры ГЧП. Это в большинстве случаев лишь производная от часто упоминаемой на страницах данной книги проблемы «квалифицированного заказчика».
Стоит также иметь в виду, что вовлечение средств, основанное на формате КЖЦ по законодательству о госзакупках, больше похоже на прямое кредитование исполнителем – от частника государству со всеми вытекающими рисками, чем на реальное проектное финансирование, которое лежит в основе финансирования концессий.
В большинстве случаев квази-ГЧП-проекты возможно реализовать в формате классического ГЧП, минимизировав риски и максимизировав экономическую эффективность привлекаемого капитала.
