Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США - Агата Демаре
Именно в экономическом разрушении и заключался смысл этих мер. Соединенные Штаты надеялись, что, столкнувшись с такими трудностями, иранское население начнет сомневаться в том, что ядерные амбиции государства действительно того стоят. В Вашингтоне рассчитывали, что в какой-то момент у иранского руководства не останется выбора, кроме как сменить курс и отказаться от ядерной программы в обмен на смягчение санкций. Ставка США была смелой, но она оказалась выигрышной.
В 2013 году иранцы избрали президентом Хасана Рухани, умеренного прагматика (по иранским меркам), — довольно серьезные перемены после восьми лет правления агрессивного Ахмадинежада. Предвыборная декларация Рухани включала два обещания: во‐первых, он посулил заключить ядерное соглашение с США в обмен на снятие санкций; во‐вторых, он заявил, что это снятие приведет к быстрому восстановлению экономики. Для остального мира избрание Рухани стало многообещающим событием: оно показало, что иранцы считают спасение экономики более важным, нежели реализацию ядерных устремлений руководства страны.
В день своего вступления в должность Рухани поклялся положить конец «гнетущим санкциям Запада»[65]. Однако в Иране власть не полностью находится в руках президента. Многолетний высший руководитель Али Хаменеи [66] является гораздо более влиятельной фигурой, нежели избираемые на ограниченный срок президенты. На тот момент Хаменеи находился у власти уже почти четверть века. Он присутствовал на инаугурации Рухани. Высший руководитель напрямую напомнил Рухани, что Иран должен «противостоять заносчивости и запугиваниям»[67]. Путь к ядерной сделке не выглядел простым.
Поборник жесткого курса Хаменеи не желал идти на уступки по ядерной программе Ирана, считая переговоры с западными странами не просто унизительным делом, но и пустой тратой времени. Если учесть количество переворотов, которые, как считается, американские и британские спецслужбы организовывали на территории Ирана с 1950-х годов, глава государства, вероятно, полагал, что нельзя доверять Америке и Европе. По мнению Хаменеи, конфликт с США также является частью самоидентификации режима[68]; по его словам, Тегерану «нужна вражда с Америкой, {исламской} революции нужна вражда с Америкой»[69].
Мотивы, по которым Хаменеи выступал против ядерного соглашения, выходили за рамки политики. Подобные ему сторонники жесткого курса близки к Корпусу стражей исламской революции (КСИР), который официально является одним из видов вооруженных сил Ирана. Но деятельность КСИР выходит далеко за рамки военного сектора. Эта военизированная группировка также контролирует значительную часть иранской экономики, особенно в энергетической и строительной отрасли. Санкции означают, что многочисленным компаниям, принадлежащим КСИР, не приходится конкурировать с международным бизнесом. КСИР не заинтересован в отмене ограничений: ведь эта организация, долгое время находившаяся под санкциями, получала от них прямую выгоду.
Хаменеи оказался между реформаторами, которые хотели заключить ядерное соглашение, чтобы спасти экономику, и сторонниками жесткой линии, которые противились идее сотрудничества с ненадежными западными державами. Какое-то время ядерная программа представляла собой один из важнейших пунктов политической повестки дня Ирана — даже если осуществлялась в ущерб экономическому развитию. Однако вскоре у Хаменеи не осталось выбора, кроме как сменить курс. Иранская экономика находилась в отчаянном положении, и избиратели выразили желание добиться отмены санкций. Вскоре после избрания Рухани Хаменеи дал иранским дипломатам разрешение на переговоры с Вашингтоном по ядерной сделке[70].
Секретные переговоры с Соединенными Штатами начались в Омане еще за несколько месяцев до избрания Рухани, но шли, мягко выражаясь, неконструктивно. Между иранскими и американскими участниками переговоров обнаружились многочисленные разногласия. Американская сторона считала, что иранские требования нереалистичны — причем именно для того, чтобы торпедировать возможность ведения результативных переговоров. Смена позиции Хаменеи привела к тому, что все кардинально изменилось. После новых инструкций из Тегерана иранская сторона начала соглашаться на некоторые ограничения своей ядерной программы, что ранее казалось невозможным. Дискуссия по-прежнему продвигалась тяжело, но, по крайней мере, она стала продуктивной.
Через два года, в 2015 году, Иран и пять постоянных членов Совета Безопасности ООН под шумные фанфары подписали ядерное соглашение. В обмен на снятие санкций Иран обязался ограничить свою ядерную программу. Энтузиасты санкций ликовали: по их мнению, заключение ядерного соглашения продемонстрировало, что санкции являются эффективным инструментом в принуждении страны-изгоя к переговорам. Некоторым людям санкции стали казаться почти волшебным инструментом для продвижения интересов США. Примерно в это же время Россия начала угрожать территориальной целостности Украины. Неудивительно, что Америка не стала ничего изобретать, а обратилась к санкциям, чтобы послать предупреждение российскому президенту Владимиру Путину.
В начале 2014 года, когда американские и иранские дипломаты были заняты обсуждением ядерной сделки, Россия присоединила Крым и начала поддерживать сторонников независимости на востоке Украины. Резкие действия Москвы вызвали недоумение в западных странах: зачем Кремлю рисковать войной с Западом из-за небольшого полуострова, который 60 лет назад передал Украине советский руководитель Никита Хрущев? Европа и Америка сочли, что нужно действовать быстро, чтобы не дать России занять более значительную часть Восточной Европы[71]. Целесообразно было применить санкции.
Разработка санкций подразумевает тщательное изучение сильных и слабых сторон предполагаемого адресата. В OFAC давно знали, что энергетический сектор является и главным богатством России, и ее ахиллесовой пятой. Добыча нефти и газа составляет примерно треть экономики России, обеспечивая половину налоговых поступлений и почти две трети экспорта страны[72]. Соответственно, нацеливание на российский энергетический сектор выглядело надежным способом нанести смертельный удар по Кремлю.
Но именно потому, что российский нефтегазовый сектор настолько велик, американские и европейские официальные лица столкнулись с непростой проблемой: если США ограничат доступ российских энергетических компаний к доллару США (возможно, путем введения санкций против этих компаний или против российских банков), Москва не сможет экспортировать углеводороды. Без доступа к российским нефти и газу электростанции и заводы многих стран просто остановятся.
Одно дело — введение эмбарго против Кубы и Северной Кореи, второстепенных игроков на мировой экономической арене: мировая экономика при этом не страдает ни на йоту. Глобальным влиянием иранской экономики пренебрегать нельзя, учитывая огромные энергетические ресурсы Тегерана, но и оно остается ограниченным. Совсем другое дело — «наказание» России, которая в 2014 году была шестой по величине экономикой мира и крупнейшим производителем нефти и газа. Неправильно введя санкции в отношении России, западные страны рисковали навредить себе.
Сложившаяся ситуация больше беспокоила европейские правительства. Наследие холодной войны означает, что
