Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах
Конституция наделяет Президента широким объемом полномочий. Он глава государства (ч. 1 ст. 80), гарант Конституции (ч. 2 ст. 80), защитник суверенитета, независимости и государственной целостности России (ч. 2 ст. 80), он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти (ч. 2. ст. 80) и отвечает за определение основных направлений внешней и внутренней политики (ч. 3 ст. 80), он Верховный Главнокомандующий Вооруженным силами (ч. 1 ст. 87). Президент также выступает как глава федеральной исполнительной власти .
Это прямо нигде не сказано, но ясно следует и из самой Конституции, и из всей правотворческой и правоприменительной практики. Правительство назначается Президентом, с Думой согласуется только кандидатура Председателя Правительства (п. «а», «д» ст. 83, ч. 1 ст. 111, ч. 2 ст. 112), при необходимости премьер может быть назначен без согласия депутатов (ч. 4 ст. 111). Правительство подчинено и подотчетно Президенту (п. «б» ст. 83, ст. 113, ч. 1, 3 ст. 115, ст. 116) и не может быть отправлено в отставку вопреки его воле (п. «в» ст. 83, ст. 117). Ряд федеральных министерств и иных органов исполнительной власти, например, Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности и др., непосредственно подчиняются первому лицу государства.
Следует учитывать и то, что в пределах ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и регионов федеральные и субфедеральные органы исполнительной власти образуют единую систему, вертикаль (ч. 2 ст. 77). Таким образом, Президент стоит над всеми ветвями и уровнями власти и одновременно возглавляет единую систему исполнительной власти .
В 2000 г. Кремль не мог быть уверен, что у него хватит властного ресурса для проведения устраивающей его конституционной реформы. Проще и безопаснее было реализовывать пошаговую стратегию, переустанавливая и корректируя отдельные институты и практики, а не реформировать сразу все.
В дальнейшем ресурс сосредоточился такой, что можно было уже ни о чем не беспокоиться. И очень многие предлагали внести хотя бы поправку, исключающую запрет одному и тому же лицу занимать пост Президента более двух сроков подряд (ч. 3 ст. 81). Но Путин и на это не пошел.
Можно сколько угодно рассуждать о том, хотел он в действительности идти на третий срок или нет. Путин, несомненно, долго и тщательно обдумывал все варианты и в конечном счете решил не идти. Хотя, в конце концов, ничто не препятствует ему выдвинуть свою кандидатуру в 2012 г.
11 апреля 2005 г. в Ганновере на совместной пресс-конференции с Федеральным канцлером ФРГ Герхардом Шрёдером Путин сказал: «Избираться в третий раз, если не подряд, Конституция не запрещает. Правда, не уверен, что я этого захочу».
Путин помимо прочего, по – видимому, не захотел разрывать линию формальной преемственности власти (не властного курса, безусловно, а формальной власти). Именно это произошло бы, пойди он даже не на пересмотр Конституции, а на внесение хотя бы одной содержательной поправки. Ельцин правил два срока и не пытался ее менять (в 1996 – 1999 гг. из такой попытки ничего хорошего у него не вышло бы, но это сейчас уже неважно), значит, и Путин, соответственно, не может занимать пост более двух сроков подряд и что-то исправлять.
Конституция – символ не просто преемственности, но стабильности, имеющей огромную внутриполитическую и внешнеполитическую ценность. При Путине в России изменилось очень многое, но должно остаться нечто, чего не коснулась реформаторская рука.
Вот еще две цитаты.
«Я уже высказывался по поводу продления сроков президентских полномочий, и вы знаете мое отношение к этому. Оно отрицательное. Мне понятно, почему люди выходят с такой инициативой, как мне кажется, направленной на то, чтобы создать более стабильные условия развития страны. Условия, при которых страна и ее граждане чувствовали бы свое более стабильное положение и стабильное развитие по основным направлениям политики, которые глава государства формулирует и которые, как мне кажется, большинство населения поддерживает. Но есть одно обстоятельство, которое не позволяет поддержать эту инициативу, потому что стремление к стабильности будет достигаться путем дестабилизации основ нашей государственности, а именно самой Конституции. Она является гарантом стабильного развития нашей страны». (Из выступления на встрече с журналистами в Чебоксарах 5 февраля 2004 г.)
«Может быть, я и хотел бы {баллотироваться на третий срок. – В. И.}, но Конституция страны не позволяет это сделать. Я считаю, что для нас сегодня в России важнейшим является стабильность, которая может быть достигнута только на основе действующего законодательства и на основе соблюдения конституционных положений». (Из выступления на пресс-конференции по итогам переговоров с Президентом Финляндии Тарьей Халонен 2 августа 2005 г.)
Впрочем, в преддверии новых выборов и собственного ухода с поста Президента он стал допускать правку Конституции, но лишь в части увеличения срока полномочий Президента, а не допустимого количества сроков: «Я думаю, что ограничение по срокам все – таки правильно. Четыре года для России, может быть, калька с американской практики, она не очень была востребована тогда, когда принималась новая Конституция. {…} Я сейчас не говорю о сроках, может быть, пять, может быть, семь, но четыре года, конечно, достаточно маленький срок» (Интервью журналистам печатных средств массовой информации из стран – членов «Группы восьми» 4 июня 2007 г.)
Означают ли эти слова, что в конечном итоге Путин даст добро на внесение поправки в Конституцию? Или это была просто «мысль вслух»? Будущее покажет.
3Третий принцип – принцип неукоснительного соблюдения Конституции. Все путинские реформы проводились при непременной апелляции к конституционным нормам. Однако надо иметь в виду, что это совершенно не означает приверженности тем их толкованиям, которые считались «правильными» и «общепризнанными» в 1990-е гг.
Все конституции оказывались мудрее своих авторов в том смысле, что возможности последующего толкования и законодательного развития перекрывают практически любые изначальные изъяны и позволяют удовлетворять стратегические и текущие политические потребности. Наша Конституция не просто не исключение, а чрезвычайно показательный пример. Нужно еще раз повторить, что применительно к государственному устройству она задает основу модели централизованного федерализма. Но в силу общего характера соответствующих конституционных положений конкретное толкование и институциональное наполнение этой модели, то есть степень централизации, могут быть различными. Авторы Конституции, вероятно, предполагали относительно невысокую степень централизации (в том числе из идеологических соображений). Однако никто их замыслами не связан. Тем более что слабая централизация в 1990-е гг. обернулась децентрализацией, даже фрагментацией, а следовательно нарушением Конституции. Раз конституционные формулировки при соответствующем толковании дают возможность проводить усиленную централизацию, то следует, отринув соблазн их переписать, просто в централизаторском ключе реформировать институты, корректировать их форматы, менять политический курс. Именно это в том числе и имеет в виду Путин, когда говорит о потенциале и ресурсах Конституции. Потенциал сейчас реализуется целиком, ресурсы используются в полном объеме.
Активность критиков путинского курса порой приводит к тому что в СМИ и даже в якобы научной литературе появляются утверждения вроде «Путин проигнорировал конституционное указание на необходимость включения в Совет Федерации губернаторов», «Путин отменил конституционную норму о выборах губернаторов» и т. п. Многие в это верят, ленясь заглянуть в Конституцию, в которой на самом деле просто нет и не было тех норм, которые якобы проигнорированы или отменены.
Так, например, в Конституции нет указания на то, что Совет Федерации должен обязательно состоять из глав и спикеров парламентов регионов или что сенаторов нужно избирать на прямых выборах. Часть 2 статьи 95 фиксирует лишь, что «в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти». В части 2 статьи 96 закреплено, что в соответствии с федеральными законами устанавливаются порядок выборов в Государственную Думу и порядок формирования Совета Федерации. По поводу вопроса о соотношении понятий «формирование» и «выборы» сломано немало копий. Между тем понятно, что первое поглощает второе и выборы – это один из способов формирования органа власти. Федеральному законодателю предоставлено право выбирать и, если надо, менять порядок формирования палаты.
