Андрей Савельев - Осколки эпохи Путина. Досье на режим
Конституция наделила Президента правом председательствовать на заседаниях Правительства, однако Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» и законопроект о внесении в него изменений содержали норму, согласно которой «Президент… руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти». Это прямая узурпация полномочий, которыми Президент по букве Конституции обладать не может!
В первоначальной версии Федерального конституцион-ного" закона «О Правительстве Российской Федерации», принятого в 1997 году, содержалась статья 5, которая устанавливала, что «система федеральных органов исполнительной власти устанавливается федеральным законом». Через две недели после принятия закона эта статья из уже подписанного президентом Б.Н. Ельциным закона была исключена, после чего все процедуры, связанные с созданием, упразднением и реорганизацией федеральных органов исполнительной власти были отнесены к компетенции Президента и стали определяться его указами. На этот счет существует специальное решение Конституционного суда, в котором доказывается, что законодательная власть, якобы, лишена Конституцией права принимать федеральные законы на этот счет. Но это суждение не соответствует, с одной стороны, положению п.1 ст. 76 Конституции, определившей, что «по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы», а с другой — содержанию главы 4 Конституции, где среди полномочий Президента нет соответствующего правомочия. Мы снова сталкиваемся с очевидной узурпацией. Причем, с участием Конституционного суда.
При наличии доброй воли, проблема решается довольно просто. Если следовать положениям п.1 ст. 112 Конституции, обязывающей Председателя Правительства представить Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, и п.1 ст. 76, то это должно означать, что принятая Президентом версия структуры/си-стемы таких органов должна приобрести форму федерального закона. Президент не может формировать Правительство, как ему вздумается, учреждая или упраздняя правительственные должности и структурные подразделения. Президент по каждому изменению в Правительстве обязан вносить в Госдуму проект закона.
Основа конституционного строя — принцип законности. Это предполагает, что вся деятельность институтов и органов власти должна соответствовать и непосредственно опираться на нормы федерального закона. Но этот принцип стал размываться. Сначала в форме допущения издания указов Президента, «пока не принят соответствующий федеральный закон». Теперь — в форме разрешения Правительству нарушать или игнорировать положения федерального закона. Именно такую норму бюрократы-узурпаторы внесли от имени Президента в проект закона «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации”».
Чтобы пресечь узурпацию власти и вернуться к конституционным нормам, требовалось:
1) разработать и принять федеральный конституционный закон «О порядке деятельности Правительства Российской Федерации», в связи с чем признать утратившим силу федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»;
2) привести ранее принятые федеральные законы в соответствие с Конституцией РФ, исключив из них не соответствующее ей наделение федеральных органов исполнительной власти полномочиями, которые должна принадлежать лишь Правительству РФ;
3) разработать и принять федеральный закон «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», который будет подлежать изменению, если в систему или структуру таких органов по инициативе Президента потребуется внести коррективы;
4) принципиально определиться с тем, что федеральные органы исполнительной власти (министерства, службы, агентства и т. д.) не творят право, а лишь исполняют его, и привести ранее принятые законы в соответствии с этим принципом;
5) принципиально определиться с тем, чтобы текущее федеральное законодательство не расширяло полномочия, которыми наделен Президент России, согласно главе 4 Конституции РФ, и привести ранее принятые законы в соответствии с этим принципом.
К сожалению, опыт нескольких месяцев деятельности Госдумы нового созыва свидетельствовал, что какая-либо продуктивная работа с прокремлевским большинством в депутатском корпусе невозможна. Оно уклонялось от профессионального обсуждения законопроектов и превращала процедуру обсуждения в фарс, сворачивая ее до нескольких минут, независимо от сложности и важности рассматриваемых вопросов.
Мне удалось добиться принятия только двух поправок к президентскому проекту. Одна из них исключала введение термина «система Правительства» в формулировке того, что же представляет премьер на утверждение Президенту. Всего-то надо было посмотреть на формулировку в Конституции, где в аналогичном фрагменте слова «система» нет. Поправка была принята. Второе предложение касалось сохранения прежнего порядка подписи заключений правительства на законопроекты — не по правительственному Регламенту (как предлагалось), а по закону «О Правительстве РФ». Эта поправка была также принята.
Более существенные поправки к президентскому проекту не пропустили. Прежде всего, было блокировано установление полномочий Правительства законом.
В ст. 114 Конституции очевидна логика: часть 1 посвящена функциональным обязанностям правительства; в соответствии с частью 2, Думе необходимо принимать федеральный конституционный закон о порядке деятельности правительства. Я предлагал распределение полномочий в правительстве рассматривать как функцию и относить к порядку деятельности. Для чего нужен закон о порядке деятельности. Комитет по конституционному законодательству обращал внимание на пункт «ж» части 1, который гласит: правительство осуществляет иные полномочия. Согласно позиции Комитета, под «иными полномочиями» можно понимать всё, что угодно: и любой закон, и любой указ. Моя логика была противоположной: Конституция требует принять закон, и мы его принимаем, исчерпывая перечень полномочий Правительства именно в законе. «Партия власти» предпочитала оставить вопрос о полномочиях открытым и предоставить возможность Президенту произвольно дополнять эти полномочия. И перераспределять полномочия также произвольно. В то же время, перераспределение полномочий касается внутренней жизни Правительства, а значит, должно регулироваться отдельным законом, а не указами Президента.
Меня всегда удивляло, что в некоторых случаях «партия власти» доводит почитание Конституции до культа. Но потом с той же почти щепетильностью над Конституцией водружается принцип непогрешимости и надзаконности Президента.
Конечно, Конституция не только небезгрешна, но и порочна в своей основе. Но если это так, то законнотворцам надо заниматься изменением Конституции (или ее отменой), а не ее нарушением. Но правящей бюрократии это совершенно не нужно, поскольку она вообще не желает жить по закону. Произвол трактовок Конституции означает тотальное беззаконие. Но именно это и есть форма жизни бюрократии.
Еще одна поправка касалась вопроса о том, кто должен утверждать заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти. Если по букве Конституции рассматривать Правительство как коллегию министров, то вопросы, касающиеся деятельности отдельных министров, должны быть отнесены к порядку деятельности Правительства, а не должны вноситься в закон о деятельности Правительства в целом. Поэтому речь шла о том, что заместитель руководителя федерального органа исполнительной власти, так же как и заместитель министра, должен утверждаться Правительством, а не министром, курирующим данное ведомство. Если бы эта поправка была принята, не нужно было бы разбирать множество проблем, касающихся внутриведомственной конкуренции: руководитель федеральной службы или агентства, назначенный правительством, получает от министра навязанного заместителя. При этом сущность «замещения» искажается. Получается, что в административной системе присутствуют лица, которые реально замещать никого не могут, потому что руководителю они навязаны в порядке внутриминистерской конкуренции.
Правительство по принятому закону формировало не команду, а конфликтную среду. И к 2008 году это стало ясно. В «партии власти» заговорили о необходимости пересмотра многоуровневой структуры Правительства и отказаться от странной логики, согласно которой министерство занимается стратегией, а оперативным управлением фактически не подчиненные ему службы и агентства. Такие разговоры были связаны лишь с тем, что Правительство должно было начать в самом деле работать, а не интриговать в кремлевских коридорах, проводя свои решения через президентские структуры. Фактически это означало, что в течение всего срока президентских полномочий Путина (2000–2008 гг.) в России не было правительства, исполняющего предписанные ему Конституцией полномочия. То есть, имела место узурпация власти. Полномочия правительства стали возвращаться к норме Конституции только вместе с перемещением Путина в премьерское кресло. Так частный интерес на долгие годы подорвал законность в системе государственной службы.
