Петр Бибиков - Делопроизводство в департаментах
Высшимъ властямъ не придется сѣтовать, что при такомъ порядкѣ у нихъ недостанетъ времени выслушивать большое число докладчиковъ. Мы уже упоминали, что количество докладовъ останется тоже и нѣтъ причинъ думать, что человѣку, которому хорошо извѣстно дѣло, понадобилось бы на изложенiе его болѣе времени, чѣмъ человѣку менѣе съ нимъ знакомому или знакомому съ нимъ по сообщенiю дѣлопроизводителя. Намъ даже кажется, что дѣлопроизводителю было бы весьма полезно находиться и при дальнѣйшихъ докладахъ производимаго имъ дѣла, ибо весьма легко можетъ случиться, что опущенное имъ обстоятельство въ докладѣ, которое онъ считалъ незаслуживающимъ вниманiя, будетъ поднято при докладѣ; потребуется справка, и если дѣлопроизводитель на лицо, то одна его фраза можетъ разъяснить обстоятельства и рѣшить дѣло, т. е. повести къ подписи исполнительной бумаги, тогда какъ при его отсутствiи все дѣло будетъ возвращено назадъ, часто вслѣдствiе самаго ничтожнаго недоразумѣнiя, которое не могъ объяснить офицiальный докладчикъ. Мы ничего не можемъ сказать противъ докладчика (будь это хоть самъ директоръ департамента на докладѣ министру), если онъ очутится въ невозможности объяснить какого – либо обстоятельства: вѣдь положительно нѣтъ никакой человѣческой возможности знать ему дѣло до такой подробности, какъ оно извѣстно дѣлопроизводителю, копавшемуся надъ нимъ дни и часто недѣли, – да это невсегда бываетъ и нужно, – а между – тѣмъ понятно неловкое его положенiе, если онъ не въ состоянiи дать положительнаго и удовлетворительнаго отвѣта на вопросъ министра. Что же выходитъ? Онъ не можетъ же сказать: «не знаю этого обстоятельтсва», но вѣроятно оно не могло ускользнуть отъ вниманiя дѣлопроизводителя и что – нибудь напутаетъ болѣе или менѣе правдоподобное. Докладъ возвращается, исполнительныя бумаги не подписаны, время потеряно. Еще хорошо, если его замѣшательство и объясненiе не повлекутъ за собой болѣе печальныхъ послѣдствiй. Чтобы поддержать авторитетъ директора, можетъ придется передѣлывать докладъ вопреки чувству справедливости и здравому смыслу. Все это пагубно отражается на характеръ дѣятельности дѣлопроизводителя. Съ энергiей, достойной лучшей участи, съ любовью къ дѣлу начинаетъ онъ свое служебное поприще, посвящаетъ ему лучшiя свои силы, кладетъ въ него часть души своей. Мало – помалу илюзiи его разлетаются какъ дымъ, доклады по разнымъ причинамъ возвращаются назадъ, нерѣдко съ выговоромъ за небрежность, за отступленiе отъ формы, за неумѣнье докладчика выказать дѣло съ надлежащей стороны и проч.
Энергiя его упадетъ, иронiя надъ дѣломъ вытѣсняетъ любовь къ нему, безразличiе овладѣваетъ имъ все болѣе и разрѣшается полнѣйшимъ индиферентизмомъ, апатiей, кончающимися извѣстными у насъ и получившими права гражданства: лишь бы сбыть съ рукъ дѣло, отписаться, или фамосовскимъ «подписано, такъ съ плечъ долой!»
Сколько хорошихъ, свѣтлыхъ личностей, благородныхъ и энергическихъ, могущихъ быть весьма полезными своею дѣятельностью, погубила формалистика, рутина и педантизмъ нашей канцелярской службы! Человѣкъ надломленный неправдами и несообразностями бюрократическихъ требованiй, четырнадцать лѣтъ и шесть мѣсяцевъ недослужившiйся до знака отличiя за безпорочную службу, перешолъ въ литературу, сдѣлался однимъ изъ ея любимыхъ типовъ. Это что – нибудь недаромъ. Разумѣется легко поглумиться надъ его безполезною, донкихотскою рьяностью, да къ чему же поведетъ насмѣшка и много ли она разъяснитъ и исправитъ дѣло?
Я упомянулъ о неловкомъ положенiи докладчика, вызванномъ понятнымъ и легко оправдываемымъ замѣшательствомъ и неумѣнiемъ разъяснить какое – либо обстоятельство доклада, надъ которымъ работалъ другой. Это неловкое положенiе вмѣстѣ съ другими обстоятельствами, болѣе личнаго и независящаго отъ службы свойства, породило другое неудобство нашего дѣлопроизводства, запутавшее письмоводство и вызвавшее особенно тягостное увеличенiе переписки – это письменные доклады, къ которымъ я и перейду теперь. Я не говорю о докладахъ самостоятельныхъ, въ формѣ записокъ, мнѣнiй, составляющихъ спецiальныя работы по вопросамъ административнымъ или по преобразованiямъ. Такiе доклады будутъ всегда необходимы. Отличительная черта ихъ – это то, что они не сопровождаются исполнительными бумагами и исполняются по окончательному ихъ рѣшенiю въ совѣтахъ, комитетахъ или высочайшей волей. Докладъ, о которомъ я говорю, имѣетъ цѣлью изложенiе дѣла, подлежащаго рѣшенiю; подносится онъ собственно для того, чтобы прочитавши его, лицо, облеченное властью, подписало исполнительныя бумаги. Онъ служитъ только для разъясненiя, почему тó а не другое распоряженiе слѣдуетъ сдѣлать, чтобы достигнуть лучшей и полезнѣйшей цѣли. Докладъ, по прочтенiи его и подписанiи бумагъ, возвращается въ то мѣсто, гдѣ онъ составлялся, и хранится при дѣлахъ, то – есть при отпускахъ посланныхъ по немъ бумагъ въ отвѣтъ на бумагу, его породившую. Хотя для справокъ докладъ и бываетъ нуженъ, но легко обойтись и безъ него, какъ мы сейчасъ увидимъ.
Въ докладѣ излагается прежде всего сущность бумаги, вызвавшей его, за тѣмъ помѣщается справка (съ закономъ или съ бумагами, производившимися по этому же дѣлу), потомъ приводится соображенiе, высказывается мнѣнiе, какъ слѣдовало бы поступить въ данномъ случаѣ и наконецъ испрашивается согласiе на это мнѣнiе, и въ такомъ случаѣ подносится къ подписи проектъ исполнительной бумаги. Не проще ли было бы на той же бумагѣ, которая сопровождаетъ докладъ, въ которой стало – быть уже изложена вся сущность дѣла, коротко привести справку, помѣтить число мѣсяца, нумеръ бумаги, статью закона за подписью дѣлопроизводителя, и все остальное: мнѣнiе, испрашиванiе согласiя и разрѣшенiе поступить извѣстнымъ образомъ, высказать устно при докладѣ, тѣмъ болѣе, что сущность всего изложеннаго помѣщена въ проектѣ исполнительной бумаги? Все въ чемъ можетъ встрѣтиться надобность при справкахъ, останется въ департаментѣ налицо, на входящей бумагѣ, хранящейся при дѣлахъ. Дѣло ничего не проиграло бы, напротивъ въ барышахъ остались бы сбережонный трудъ, и время и всѣ выгоды, представляемыя устнымъ докладомъ. Я привелъ выше неизмѣнный законъ правильно и рацiонально – организованнаго дѣлопроизводитства, что дѣлопроизводитель и докладчикъ долженъ быть одно лицо, ибо дѣлопроизводитель есть несомнѣнно лучшiй, единственно возможный хорошiй докладчикъ; теперь присоединю второе правило, нарушенiе котораго ведетъ къ печальнымъ результатамъ бюрократiи, порождаетъ безплодную переписку и отстраняетъ дѣло на заднiй планъ, выдвигая впередъ переписку: всѣ доклады по возможности должны быть устными; всѣ же письменные должны быть отстранены, за весьма немногими исключенiями, когда дѣло выходитъ изъ тѣсной сферы спецiальнаго вѣдомства, въ которомъ оно рѣшается и переходитъ на разсмотрѣнiе въ другiя, постороннiя учрежденiя. Уничтоженiе письменныхъ докладовъ, мы утверждаемъ смѣло, сократить ненужную переписку покрайней – мѣрѣ на сорокъ процентовъ.
Разсудите хорошенько чтó такое письменный докладъ, при которомъ посылается исполнительная бумага? это не документъ, который слѣдуетъ хранить, въ которомъ можетъ встрѣтиться надобность въ будущемъ; это не распоряженiе, ибо распоряженiе есть исполнительная бумага – это просто записка для памяти докладчика, записка нерѣдко на десяткахъ листовъ, порожденная тѣмъ обстоятельствомъ, что обязанности докладчика и дѣлопроизводителя раздѣлены, когда онѣ по сущности своей раздѣлены быть не могутъ. Не показываетъ ли онъ наглядно, что докладчикъ не имѣетъ возможности сохранить въ своей памяти всѣ обстоятельства дѣла? И это весьма понятно: такъ какъ не имъ производилось оно, не онъ работалъ надъ нимъ, и такъ какъ при устномъ докладѣ онъ могъ бы напутать и не объяснить могущаго встрѣтиться обстоятельства, то докладъ посылается писанный, когда по здравому смыслу онъ долженъ быть личный и устный. Мы не забываемъ возраженiя, которое намъ могутъ сдѣлать, что докладчикъ можетъ быть обремененъ такимъ количествомъ занятiй, что прибѣгаетъ къ письменному докладу, чтобы выиграть время. Но лицо облеченное властью, къ которому поступаетъ письменный докладъ, непремѣнно обременено еще болѣе дѣлами, а при настоящемъ порядкѣ оно обязано же читать докладъ и убивать на это ровно въ два раза больше времени, чѣмъ потребовалъ бы докладъ устный? а тѣ дѣлопроизводители, на обязанность которыхъ возложена вся черная работа, требующая по преимуществу большого количества времени, развѣ обременены меньше офицiальнаго докладчика?
Безъ всякаго сомнѣнiя тѣмъ лучше идетъ всякая часть административнаго управленiя, чѣмъ меньше посредствующихъ степеней, задерживающихъ быстрое рѣшенiе дѣла: чѣмъ ближе власть къ непосредственному исполнителю, тѣмъ скорѣе рѣшенiе приводится въ исполненiе. Но высшая iерархическая власть положительно не въ состоянiи рѣшать всѣ дѣла по ея вѣдомству; вотъ почему законъ облекъ частью ея лицо посредствующее, которое въ опредѣленной сферѣ можетъ дѣйствовать самостоятельно, отъ своего имени и подъ личною отвѣтственностью. Въ такомъ положенiи находится директоръ департамента, какъ помощникъ министра, и только по дѣламъ высшаго управленiя онъ есть его дѣлопроизводитель и докладчикъ, имѣя своего офицiальнаго дѣлопроизводителя и докладчика въ начальникѣ отдѣленiя. Все было бы хорошо, еслибы бюрократическая iерархiя de facto, какъ и de jure останавливалась на этомъ послѣднемъ дѣлопроизводителѣ и докладчикѣ. На дѣлѣ этого нѣтъ. Существуетъ еще настоящiй, но не офицiальный дѣлопроизводитель, вошедшiй помимо законовъ въ обычаи бюрократiи, служащiй впрочемъ не по найму, не на торговомъ, свободномъ правѣ, а числящiйся на службѣ, получающiй отъ казны жалованье, чины и знаки отличiя, это – столоначальникъ и его помощникъ; такъ что начальникъ отдѣленiя является тоже какъ особая посредствующая степень, съ тѣмъ только различiемъ, что онъ не облеченъ никакою властью, никакою самостоятельностью для рѣшенiя хотя самаго незначительнаго дѣла. И съ этой точки зрѣнiя или онъ лице лишнее, ненужное, или какъ мы уже говорили, ненуженъ столоначальникъ; то есть слѣдовало бы: или уничтожить столоначальниковъ, увеличивъ число начальниковъ отдѣленiй соотвѣтственно дѣйствительной надобности, или уничтожить начальниковъ отдѣленiй, обративъ въ докладчиковъ дѣлопроизводителей, и такъ какъ первое преобразованiе сопряжено съ бóльшими расходами, то слѣдовало бы остановиться на второмъ и хорошенько его разработать. Мы увѣрены, что при рацiональномъ преобразованiи дѣлопроизводства можно бы было сократить и число самихъ дѣлопроизводителей, увеличивъ ихъ содержанiе изъ остаточныхъ суммъ и имѣющихъ открыться вслѣдствiе упраздненiя мѣстъ начальниковъ отдѣленiй.
