Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США - Агата Демаре
Соединенные Штаты уже давно применяют санкции, влияющие на деятельность неамериканских компаний. Такие санкции делятся на две категории: экстерриториальные и вторичные. Обычно происходит путаница, является ли данная программа санкций экстерриториальной или включает в себя вторичный компонент. Несмотря на то что оба этих вида санкций преследуют одну и ту же цель — не допустить, чтобы все компании мира вели бизнес со странами, находящимися под американскими санкциями, с технической точки зрения они совершенно различны.
Экстерриториальные законы США — это нормативные акты, которые применимы в любой точке мира. Они не являются какой-то новинкой. Еще в 1789 году в США был принят Закон о правонарушениях в отношении иностранных граждан (Alien Tort Statute, ATS), который предоставил американским судам право рассматривать иски иностранцев по поводу нарушений американского или международного законодательства, произошедших вне американской территории[211]. В XVIII и XIX веках эти законы касались в основном актов пиратства в международных водах. В XX веке США приняли и другие экстерриториальные законы, касающиеся антимонопольного, банковского и трудового законодательства[212]. Однако экстерриториальные законы США представляли в целом незначительное явление, интересовавшее лишь немногих специалистов.
В начале 1980-х ситуация изменилась[213]. Парагваец, отец молодого человека, которого пытали и убили во время заключения в Парагвае, получил информацию о том, что в США находится один из мучителей его сына — парагвайский полицейский. Этот полицейский в течение девяти месяцев проживал в Нью-Йорке по туристической визе, нарушив иммиграционные правила страны. Отец добился ареста полицейского за просроченную визу. Пока тот ожидал депортации в Парагвай в Бруклине, отец возбудил против него дело по закону ATS.
Процедура оказалась прыжком в неизвестность: в подобных ситуациях к ATS никогда не прибегали. Федеральный суд США удовлетворил иск, заявив, что ATS здесь применим и что федеральные суды обладают юрисдикцией в отношении данного иска, несмотря на то что преступление было совершено за 5 тысяч миль от Америки и не затрагивало граждан США. Суд присудил этой парагвайской семье 10,4 млн долларов США (впрочем, она так и не смогла получить эти деньги, поскольку полицейский не имел никаких активов в Соединенных Штатах). С тех пор иностранцы, пострадавшие от нарушений прав человека в какой-либо точке мира, используют ATS для подачи иска против предполагаемых виновников и получения компенсации в США.
До середины 1990-х годов санкционные программы Вашингтона не носили экстерриториальный характер. В то время большинство американских ограничений применялись к целым странам, например Кубе, или конкретным лицам и компаниям. Попавшие под санкции лица и предприятия включались в Список специально обозначенных граждан (Specially Designated Nationals, SDN), который составляет OFAC; им запрещалось использовать американский доллар и вести бизнес в США или с американскими гражданами. Для соблюдения санкций американским фирмам достаточно было просто убедиться, что они не ведут бизнес со странами, на которые наложено эмбарго, и что их иностранные деловые партнеры не содержатся в списке SDN. При этом неамериканским компаниям незачем было беспокоиться о блокадах Вашингтона и списке SDN; теоретически от них не требовалось соблюдать американское законодательство, включая санкционные правила.
Американские компании сетовали на такую непоследовательность, утверждая, что она ставит их в невыгодное положение: когда американские организации не могли вести дела с подсанкционной страной или фирмой, их ниши с радостью занимали неамериканские компании. В 1996 году США попытались положить конец подобной дифференциации. В феврале того года кубинские ВВС сбили два самолета некоммерческой организации «Братья спасения» — группы противников кубинского режима, базирующейся во Флориде. В ответ на это США приняли закон Хелмса — Бёртона [214], который распространил торговое эмбарго, не позволявшее американским компаниям вести бизнес с Кубой, на все международные фирмы.
Закон Хелмса — Бёртона стал первым шагом США на пути к экстерриториальности санкций. Такой мерой Вашингтон стремился уравнять возможности американских и неамериканских компаний: вне закона оказывались все деловые отношения с Кубой — не только для американских, но и для международных фирм. Неудивительно, что правительства европейских стран выступили против этого закона, заявив, что он ущемляет их суверенитет. Евросоюз подал жалобу во Всемирную торговую организацию (ВТО). К беспокойству Вашингтона, союз также рассматривал возможность замораживания некоторых американских активов, находящихся в ЕС, и введения визовых требований для американских бизнесменов[215]. Последовали напряженные переговоры. В конце концов президент Билл Клинтон отступил и отменил положения закона, относящиеся к неамериканским компаниям. Тем не менее идея введения американских экстерриториальных санкций уже появилась на свет.
Закон Хелмса — Бёртона потряс мировое бизнес-сообщество. Он стал первым намеком на то, что иностранным предприятиям, возможно, однажды придется соблюдать американские санкции. Вашингтон понимал, что может использовать свое мировое экономическое влияние, чтобы вынудить международные компании принять американские ограничения. Ни одна солидная фирма не могла пойти на риск попасть в черный список крупнейшей экономики мира. Компании получили предупреждение, но после того, как Клинтон отказался от закона Хелмса — Бёртона, они постепенно забыли об этой угрозе.
На возрождение концепции экстерриториальных санкций у США ушло 14 лет, и когда страна вернулась к ней, то сделала это неординарным способом. В 2010 году Конгресс одобрил новый раунд санкций против Ирана. В течение ряда лет США вели кампанию максимального давления на Исламскую Республику. При этом в санкциях появилось новшество: было введено понятие вторичных санкций, угрожавших внести в список SDN те иностранные компании, которые не соблюдают американские санкции. Как и в случае со всеми организациями, включенными в список SDN, фирмы, попавшие под вторичные санкции, теряют доступ к доллару США и обязаны покинуть американский рынок. Кроме того, их руководителям угрожают индивидуальные меры воздействия.
США утверждают, что вторичные санкции не направлены против неамериканских предприятий, однако иностранные компании должны выбирать между американским рынком и рынком стран-мишеней. В действительности свободного выбора тут нет: лишь немногие глобальные компании могут позволить себе потерять доступ к доллару и прекратить сотрудничество с крупнейшей экономикой мира[216]. Поэтому почти все международные компании соблюдают санкции США из страха самим попасть под них. Вторичные санкции расширяют сферу действия американских санкций за пределы Соединенных Штатов: на практике все вынуждены следовать американским правилам.
Наиболее активным сторонником вторичных санкций является Конгресс. Большинство последних санкционных программ против Ирана, России и Северной Кореи, разработанных под руководством Конгресса, предусматривают возможность введения вторичных санкций. Это неудивительно. Когда
