Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США - Агата Демаре
На бумаге швейцарский канал выглядел многообещающе. Несмотря на небольшие размеры швейцарской экономики, в стране расположено несколько фармацевтических производителей (например, Roche и Novartis) и пищевых компаний (например, Nestle). Кроме того, швейцарский механизм запустили в начале 2020 года, как раз в начале пандемии. Тем не менее за три месяца после этого в швейцарском канале не было зарегистрировано ни одной сделки, кроме пилотной. Для наблюдателей за санкциями это не стало неожиданностью. Компании, желающие воспользоваться швейцарским каналом, обязаны направлять американским властям огромное количество конфиденциальной информации[189].
Помимо прочих требований, швейцарские экспортеры должны предоставлять OFAC отчеты с детальным описанием финансового положения иранских банков, с которыми они намерены вести бизнес. В отчеты необходимо включать подробную информацию о счетах иранских банков в иностранных учреждениях. Многие компании задаются вопросом, что Соединенные Штаты намерены делать с этими массивами данных; европейские официальные лица называют этот процесс «сбором компромата»[190], направленным на документирование связей между иранскими и европейскими банками. Даже если бы экспортеры смогли предоставить эти данные, их сбор занял бы месяцы, что сделало бы канал практически бесполезным для борьбы с пандемией[191].
При всех недостатках швейцарского механизма администрация надеялась, что объявление об этих шагах ослабит полемику в СМИ по поводу влияния американских санкций на население Ирана. Она ошиблась. И все же истина заключается в том, что Белый дом, Министерство финансов и Конгресс не могли сделать намного больше того, что сделали: санкции США отчасти объясняют нехватку медицинского оборудования в Иране, однако их снятие не помогло бы во время пандемии. Ограничения оказали настолько глубокое структурное воздействие на торговлю между Ираном и остальным миром, что для исправления ситуации требовалось нечто большее, нежели простая отмена.
Проблема, с которой столкнулся Иран, имела как минимум три аспекта. Прежде всего, большинство компаний не хотят торговать в условиях общих исключений, позволяющих экспортировать гуманитарные товары в страны, находящиеся под санкциями. Причина в том, что такие исключения сопровождаются жесткими условиями. Медицинское оборудование должно быть признано «устройством» согласно разделу 201 Федерального закона о пищевых продуктах, лекарственных средствах и парфюмерно-косметических товарах и определено как EAR99 в американских Правилах экспортного контроля (EAR)[192].
В результате общие исключения — которые ограничиваются всего лишь суммой в 500 тысяч долларов в год — не распространяются на некоторые виды медицинского оборудования, имеющего решающее значение для борьбы с коронавирусом — например, на кислородные генераторы, лабораторные установки и оборудование для медицинской визуализации. OFAC считает, что эта продукция имеет отношение к национальной безопасности, поэтому компаниям, желающим экспортировать ее в Иран, необходимо обращаться за специальными экспортными лицензиями.
Получить такие лицензии весьма непросто. В 2016 году юристы оценивали, что вероятность получения экспортной лицензии компанией, обратившейся в OFAC, составляет примерно 50 %[193]. Специалисты по санкциям полагали, что солидная заявка имеет хорошие шансы на одобрение. В 2019 году доля успешных заявок на получение лицензий от OFAC снизилась примерно до 10 %[194]. Вероятно, в начале пандемии этот показатель был еще ниже, что отражает широко разрекламированную президентом Дональдом Трампом политику максимального давления на Тегеран.
У фирм, готовых вести торговлю в соответствии с общими исключениями, имеются и другие причины для проявления осторожности. Даже в случае применения общих исключений компании должны проверять, не ведут ли они бизнес с организациями, находящимися под санкциями. Это реально, хотя и требует времени. Однако здесь есть своя загвоздка: запрещено также ведение бизнеса с компанией, которая имеет связи с организацией, находящейся под санкциями. Для фирм, желающих торговать с Ираном, недостаточно изучить потенциального местного иранского партнера. Они вынуждены также выяснять, с кем этот потенциальный партнер ведет бизнес.
Учитывая непрозрачный характер деловых связей в Иране, практически невозможно с уверенностью сказать, что та или иная компания никак не связана с подсанкционными организациями. Например, находящийся под санкциями Корпус стражей исламской революции (КСИР) настолько сильно контролирует иранскую экономику, что многие иранские компании в тот или иной момент имели дело с этой военизированной группировкой. В любом случае проведение тщательной экспертизы требует денег и времени. Большинство международных компаний полагают, что потенциальные выгоды не стоят таких затрат даже в лучшие времена, не говоря уже о периоде пандемии, когда длительное изучение вопроса обречено на неудачу.
Второй комплекс проблем для Ирана относится к финансовой сфере. Даже при наличии общих исключений иностранные банки не могут вести дела с иранскими финансовыми институтами, попавшими под санкции в связи с терроризмом и ядерной программой. Такие меры приняты к большинству иранских банков, и транзакции, обеспечивающие гуманитарный импорт Ирана, осуществляли только четыре банка, избежавшие санкций. Однако в октябре 2018 года США наложили санкции на самый важный из них — Parsian Bank[195].
Санкции против Parsian Bank стали серьезным ударом для Тегерана. Это учреждение совершало большинство финансовых операций, связанных с импортом продовольствия и медикаментов в Иран. Даже обычно осмотрительные американские юристы, занимающиеся вопросами санкций, выразили протест, заявив о скудности доказательств для введения санкций против Parsian Bank[196]; эту организацию, известную надежными процедурами по борьбе с отмыванием денег, никогда не уличали в незаконной деятельности[197]. Согласно OFAC, дело заключалось в том, что иранская инвестиционная компания Andisheh Mevaran купила и продала менее 0,3 % акций Parsian Bank. Эта инвестиционная компания не находилась под санкциями, поэтому сама по себе указанная операция не представляла проблемы.
Проблема заключалась в том, что Andisheh Mevaran впоследствии направила прибыль, полученную от продажи акций Parsian Bank, в сеть организаций Басидж — полувоенной иранской группировки, находящейся под санкциями. Parsian Bank заявил, что ничего не знал о намерении Andisheh Mevaran финансировать Басидж и что банк не может нести разумную ответственность за сделки своих 70 000 акционеров[198]. Кроме того, сумма сделки Andisheh Mevaran была настолько невелика, что не превосходила всех нормативных требований. Однако США не уступили и назвали Parsian Bank спонсором террора[199].
Второй финансовый вопрос связан с нежеланием иностранных банков работать с Ираном. До начала пандемии Covid‐19 те немногие банковские операции, которые проводились между Ираном и западным миром, осуществляла лишь горстка европейских банков, причем чаще всего нерегулярно и только для нескольких надежных клиентов, с которыми эти финансовые учреждения вели дела на протяжении многих лет. После начала пандемии этих ограниченных
