Эксперт Эксперт - Эксперт № 24 (2014)
— Новый закон допускает более свободное, чем раньше, перераспределение полномочий между уровнями власти. Как вы оцениваете эту новацию?
— В законе зафиксировано следующее положение: субъекты РФ вправе на срок легислатуры заксобрания региона перераспределять полномочия между региональным и муниципальным уровнями, не затрагивая небольшой базовый функционал МСУ (куда входят обеспечительные, технические функции).
Это решение имеет как плюсы, так и минусы. К плюсам можно отнести то, что теперь у экономически инициативных, динамичных регионов появится возможность расширить самостоятельность успешных муниципалитетов.
Минусы — у губернаторов, предпочитающих командно-административный стиль управления и с подозрением относящихся к любой самостоятельности «внизу», появится возможность «обнулить» полномочия муниципалитетов, сделав их продолжением региональной бюрократии.
Есть и другой риск, связанный с изъятием регионами у муниципалов полномочий, приносящих доход (земля, коммунальное хозяйство, реклама и прочее). Думаю, здесь могут быть случаи, когда это будет сделано в интересах бизнеса, близкого к региональной элите.
На мой взгляд, федеральным законом должны быть закреплены перечни гарантированных полномочий органов МСУ, которые нельзя менять региональным законом, и перечни вопросов, которые можно перераспределять по усмотрению субъекта РФ. Базовый функционал должен включать в себя обеспечительные полномочия, а также социально-экономические функции: благоустройство, ЖКХ, землеустройство, дороги и так далее. При этом исходить нужно из стратегических целей развития: городам следует передать полномочия по промышленной политике, поддержке бизнеса, решению инфраструктурных задач; селам — в большей мере социальные полномочия, жизнеобеспечение.
— То есть перед местным самоуправлением должны быть поставлены стратегические задачи развития локальных территорий?
— Сейчас у муниципалитетов нет цели добиваться динамичного развития своих территорий. И это серьезная проблема. Экономическая политика формируется на федеральном и отчасти региональном уровне, без участия муниципальных образований, и не задействует потенциал их роста. В ней по-прежнему доминируют макроэкономические, крупномасштабные задачи и централизованное принятие решений, что является атавизмом советской плановой экономики. Локальные экономические процессы, включая создание и обновление на местах основного капитала, развитие малых перерабатывающих производств, кооперации, рынков, финансовой инфраструктуры, формально находясь в ведении государства, по факту остаются без внимания в силу невозможности управлять ими с вышестоящих уровней и в то же время соответствующей дисфункции местного самоуправления.
Будучи выключенным из процессов развития, МСУ нацелено государством на решение сугубо административных задач. В зоне его ответственности находится упрощенная социальная реальность, измеряемая и оцениваемая статистически по простому набору параметров: обеспеченность населения такими-то и такими-то услугами. Эти функции с успехом могли бы выполнять любые бюрократические органы, что и имело место в советское время. Однако в современных рыночных условиях пренебрежение потенциалом роста локальных территорий представляется недальновидным и нерациональным.
— Помимо нового функционала, который необходим муниципалам для развития, им требуется и больше финансовых средств, однако нынешняя бюджетная система не предоставляет таких возможностей.
— Действующая бюджетная система (нередко называемая «кудринской» по имени ее отца-основателя Алексея Кудрина, ныне активного «защитника» МСУ) ставит во главу угла принципы централизации и, соответственно, ограничения бюджетной автономии регионов и муниципалитетов, резервирования «излишков», уравнивания по единому ранжиру всех территорий независимо от их потенциала и управленческих успехов. Без сомнения, эта система создает страховку на случай падения доходов бюджета из-за внешней конъюнктуры. Но при этом она мешает стимулировать экономический рост, в том числе использовать ресурсы как капитал, от вложения которого можно получать куда большую отдачу, чем от резервирования средств «в кубышку» (или, того хуже, вложения в иностранные ценные бумаги).
В настоящее время значительную часть средств местных бюджетов составляют трансферты, то есть финансовые вливания «сверху», при этом доля доходов, собираемых муниципалитетами на своей территории, неуклонно падает. Это означает, что финансы местной власти зависят не от наращивания налогооблагаемой базы муниципального образования (включая, например, прибыль, основные фонды предприятий, доходы населения), а от благосклонности вышестоящего начальства. При этом органы МСУ могут тратить средства только на исполнение тех полномочий, которые за ними закреплены, в рамках соответствующих статей бюджета. Возможности принятия ими инициативных, инновационных решений, самостоятельного вложения средств в развитие практически сведены к нулю, так как за «нецелевое» расходование им грозит ответственность вплоть до уголовной. Все это дополняет система выравнивания, которая перераспределяет ресурсы от успешных муниципалитетов к отстающим и стимулирует их, таким образом, не добиваться результатов, а ждать помощи сверху.
Эти жесткие рамки, в которых муниципалитеты не планируют и не осуществляют развитие своих территорий, а только исполняют согласованный с начальством бюджет, объективно лишают местную власть качества самоуправления, делают ненужной и даже вредной любую локальную инициативу. Всеобщая уравниловка порождает иждивенчество, а попытки управлять экономикой территорий с федерального и регионального уровней приводят к нерациональному расходованию средств и коррупции.
При этом из-за отсутствия перспектив в органы МСУ не приходят новые кадры, что порождает замкнутый круг: нет кадров — невозможно исполнять полномочия — субъект РФ инициирует ограничение функционала и самостоятельности МСУ — работа в муниципалитете непрестижна и плохо оплачивается — нет кадров.
Страх «полицейского государства» в сознании нашей экономической интеллигенции столь велик, что она предпочитает не иметь никакого государства, лишь бы не вернуться в «авторитаризм»
Рисунок: Игорь Шапошников
— Каким образом можно выйти из этого замкнутого круга?
— В настоящее время нужно перейти от уравнительной модели к модели развития, то есть стимулирования экономического роста. Система мер в этом направлении схематично может выглядеть следующим образом.
Прежде всего, нужна взаимосвязанная, качественная система планирования развития регионального и субрегионального (муниципального) уровней, а в ее рамках — дорожные карты по отдельным направлениям деятельности. Система эта, в отличие от советской централизованной госплановской, должна предоставлять разумную самостоятельность территориям в определении и исполнении планов с учетом поставленных федерацией и регионом стратегических задач. В ней следует предусмотреть формирование единых координирующих институтов, отвечающих за планирование, управление развитием, взаимодействие структур власти по вертикали и горизонтали.
Бюджетная система в новом контексте должна поощрять рациональное вложение средств и получение запланированного социально-экономического результата в формате, близком к бизнес-планированию, но с учетом социальных эффектов. Деньги в данном случае следует рассматривать как инвестиционный ресурс, приносящий отдачу, а также конвертируемый в человеческий капитал.
Далее, необходимо включение в компетенцию органов МСУ (прежде всего городских муниципалитетов, обладающих потенциалом развития) стратегических функций по стимулированию социально-экономического роста. В том числе в сферах промышленной политики и обновления основных фондов, развития инфраструктуры, локальных финансовых рынков и кредитной системы, обновления управленческих кадров.
Одним из инструментов реализации муниципалитетом этих функций могут стать бюджеты (фонды) развития, создаваемые на принципах бюджетной автономии местной власти. Их средства могли бы расходоваться органами МСУ самостоятельно в рамках плана развития территории. Для того чтобы муниципалы были заинтересованы в реальном экономическом росте, в указанные бюджеты (фонды) следует зачислять дополнительные налоговые доходы, получаемые в связи с положительной динамикой развития производства, сферы услуг, увеличением доходов населения на соответствующей территории. Это касается налогов на прибыль и на имущество предприятий, НДФЛ, специальных налоговых режимов, связанных с деятельностью малого бизнеса, и ряда других.
