Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США - Агата Демаре
Кредиторы проявляли растущее нетерпение. Чтобы вернуть свои деньги, они пригрозили заняться преследованием Citgo, используя обеспечение облигациями. Если в ходе переговоров Citgo оказалась бы расчлененной, то существовал шанс, что российская нефтяная компания получила бы половину американской фирмы. Подобный исход представлялся маловероятным, однако Вашингтон не хотел рисковать. Снова всплыли опасения, что российский государственный нефтяной гигант может взять под контроль часть энергетической инфраструктуры США. Некоторые сенаторы заявили, что такой сценарий представляет собой угрозу национальной безопасности[93].
Под чудовищным давлением Министерство финансов США наложило запрет на все операции, связанные с облигациями PDVSA 2020 года, по сути, лишив инвесторов возможности захватить половину Citgo, чтобы компенсировать пропущенные выплаты по облигациям[94]. Соединенные Штаты имели возможность ввести такой запрет: облигации были номинированы в американских долларах. Это стало очередным примером того, как Соединенные Штаты могут использовать доллар для навязывания своей воли в деловых переговорах между частными кредиторами. После принятия этого решения активы Citgo остались недоступными для «Роснефти»[95].
Чтобы ослабить режим в Венесуэле, Вашингтону достаточно было нанести удар по одной компании. Денежные поступления от экспорта нефти через PDVSA исчезли, и Каракас столкнулся с необходимостью искать других покупателей. Поначалу режиму удавалось обходить санкции, но постепенно Соединенные Штаты затянули гайки, препятствуя нелегальному экспорту нефти[96]. К началу 2020 года поставки нефти компанией PDVSA составляли лишь малую долю от прежних объемов[97].
Для Каракаса еще не все потеряно. Неудивительно, что на помощь Мадуро пришли Россия и Китай. Венесуэльское правительство также активизировало торговлю наркотиками и незаконную добычу полезных ископаемых, чтобы возместить часть утраченных доходов от продажи нефти[98]. В результате Мадуро остается у власти и может заявлять, что американские санкции проходят безболезненно. В конце 2020 года он даже вернул себе контроль над парламентом — последним институтом, остававшимся в руках оппозиции. Однако на самом деле все обстоит иначе. Санкции будут оказывать на его режим чудовищное давление до тех пор, пока Мадуро не сдастся и не пойдет на соглашение с Соединенными Штатами. Возможно, он это сделает, а возможно, и нет. Пока же перспективы Венесуэлы выглядят мрачными.
3 Переменный успех Почему санкции иногда срабатывают, но чаще терпят неудачу
Отношения Америки с Муаммаром Каддафи не заладились с самого начала, когда он пришел к власти в Ливии в 1969 году. Вскоре после свержения короля Идриса I Каддафи национализировал энергетическую промышленность Ливии и выдворил из страны американские нефтяные компании. Спустя десять лет Ливия стала олицетворением государства-изгоя. Приверженность Каддафи терроризму и желание обзавестись химическим оружием беспокоили Вашингтон[99]. Автократический правитель также имел склонность убивать своих противников на улицах европейских столиц. Помимо этих убийств, Каддафи спонсировал теракты в аэропортах Запада и пытался нелегально создать ядерный арсенал для своей страны.
Вашингтон увидел в Триполи прямую угрозу американской безопасности. В 1979 году президент Джимми Картер включил Ливию в список государств — спонсоров терроризма, запретив экспорт американских военных товаров и финансовую помощь этой стране. Однако поведение Каддафи не изменилось. Спустя два года ливийские истребители открыли огонь по американским самолетам, участвовавшим в военно-морских учениях в международных водах, которые, по заявлению Каддафи, принадлежали Ливии. В ответ президент Рональд Рейган усилил давление: он ввел запрет на экспорт ливийской нефти в Америку. Вашингтон также запретил продажу Триполи нефтегазового оборудования американского производства. Стратегия Рейгана была очевидна: он стремился оказать максимальное давление на Каддафи, нацелившись на локомотив ливийской экономики — энергетический сектор.
Каддафи не изменил позицию. В апреле 1986 года к Вашингтону пришло болезненное осознание, что санкции не смогли удержать ливийского правителя от использования террористических актов в качестве инструмента внешней политики. Сотрудники ливийской разведки заложили бомбу в берлинской дискотеке, популярной среди американских солдат; при взрыве погибли три человека (в том числе двое американских военнослужащих), а еще 230 получили ранения. Через десять дней Рейган отдал приказ о нанесении ответных авиаударов по Триполи и Бенгази. Обращение Рейгана к военной силе означало признание Белым домом того факта, что влияние американских санкций оказалось недостаточно серьезным, чтобы убедить Каддафи поменять курс.
Умеренное воздействие санкций не стало неожиданностью для американской администрации: Вашингтон действовал в одиночку. Европейские государства выражали сожаление по поводу поведения Каддафи, но не считали Ливию угрозой безопасности. По сути, союзники США извлекали выгоду от ссоры Америки с ливийским лидером. Санкции означали, что Триполи не мог экспортировать нефть в США, однако Каддафи просто перенаправил маршруты экспорта к европейским покупателям. Ливия не могла импортировать нефтегазовые технологии из Америки, но и это не стало проблемой для Каддафи: он начал закупать нужное оборудование у европейских компаний, которые с радостью соглашались продавать его. Соединенные Штаты понимали, что без поддержки европейских союзников санкции против Ливии не имеют никаких шансов. Чтобы убедить партнеров Вашингтона в необходимости введения мер против Триполи, должно было что-то произойти.
Долго ждать Соединенным Штатам не пришлось. В конце 1980-х годов Ливия добавила к длинному списку кровожадных инструментов своей внешней политики еще и взрывы пассажирских самолетов. В 1988 году сотрудники ливийской разведки принимали участие во взрыве рейса 103 авиакомпании Pan American над шотландским городком Локерби, в результате которого погибли 270 человек (в том числе заместитель начальника резидентуры ЦРУ в Бейруте). Спустя год после этого Триполи взорвал над Нигером французский авиалайнер авиакомпании UTA, совершавший рейс 772: еще 170 жертв (в том числе жена американского посла в Чаде). Последовал международный резонанс, и США начали лоббировать введение санкций против Ливии под эгидой Организации Объединенных Наций.
После присоединения американских союзников все упростилось. Через несколько недель после крушения рейса 772 UTA ООН предприняла жесткие действия против Триполи. Западные страны заморозили активы ливийского правительства за рубежом, лишив режим столь необходимых ему источников денежных средств. Под санкции ООН попал экспорт в Триполи любого нефтегазового оборудования, а также оружия. Прекратились авиаперевозки в Ливию и из нее. Страна стала изгоем на международной арене. В создавшихся условиях иностранные энергетические компании начали покидать Триполи.
Такие всесторонние санкции, введенные по инициативе ООН, оказали серьезное влияние на ливийскую экономику. Энергетическая инфраструктура Ливии вскоре начала разрушаться, в то время как инвестиции и доступ
