Лариса Буракова - Почему у Грузии получилось
Мегрелишвили уверен: это самая надежная система для выявления тех, кто живет за чертой бедности и нуждается в финансовой поддержке. «Я считаю, что самое лучшее из того, что я сделал за свою жизнь, – это участвовал в разработке этой системы», – говорит он.
Идеальных схем, конечно, не бывает. Журналистка из Тбилиси рассказывала мне о своей соседке – пожилой одинокой женщине, которая еле-еле сводит концы с концами. Жильцы всего подъезда стараются в меру сил ей помогать: то масло купят, то яйца принесут или муку. А в системе тестирования она получила отказ, потому что социальный агент увидел у нее на кухне относительно дорогие продукты. Конечно, плохо, что нуждающийся человек не получает дополнительных денег от государства, но ведь, по сути, система правильно определила, что случай с этой женщиной не самый тяжелый. Есть много нуждающихся людей, которым соседи не помогают, а значит, будет справедливым направить государственные деньги прежде всего на их поддержку. Таким образом, за счет эффективного выявления получателей социальной помощи решается и вопрос эффективного распределения государственных средств.
Мегрелишвили рассказывает, какая страшная коррупция царила в его ведомстве до реформы: «Когда мы начали оценивать бенефициаров с помощью новой методологии, оказалось, что около 30 процентов тех, кто до этого числился получателем социальной помощи, не обратились за ней. По всей вероятности, их вообще физически не существовало, деньги просто разворовывались».
По результатам подсчета с применением балльной оценки все население распределяют по группам, определяют порог бедности, и после этого государство оказывает социальную поддержку в первую очередь тем, кто оказался ниже этого порога. Порог бедности определяется исключительно возможностями бюджета – сколько есть денег у государства на социальные расходы, столько и тратится. Сначала субсидируются основные нужды, затем, если государственные средства позволяют, остальные. Собственно, в этом и проявляется гибкость, которой удалось добиться именно в результате внедрения новой программы социальной поддержки и единого бюджета.
Программа стартовала с выдачи ваучеров на оплату услуг здравоохранения. Человек из социально незащищенного слоя получал чек, по которому он мог оформить медицинскую страховку в любом страховом агентстве. Ваучер – принципиально новый финансовый инструмент распределения государственных средств: государство дает деньги человеку, а не организации. Это не только повышает эффективность, но и позволяет существенно сократить масштабы коррупции. Ваучер – это те же деньги, но они персонифицированы, поэтому их может использовать только тот, кому они предназначались. Рассказывает Бендукидзе:
Когда мы в корне изменили систему финансирования, это была, конечно, революция: каждый получил возможность самостоятельно делать выбор. Тебе дают ваучер, и ты сам решаешь, где его использовать. Конечно, случается и подкуп, точнее, маркетинг: давайте мы вам соль принесем, а вы у нас застрахуйтесь. Но любая система, которая дает право людям самостоятельно принимать решения, в сто раз лучше других, потому что люди становятся гражданами: они отвечают за свои поступки.
Страхование по ваучеру включает все минимально необходимое медицинское обслуживание и распространяется на беднейшие слои населения – на тех, кто не может позволить себе приобрести индивидуальную частную страховку. В 2009 году к бенефициарам государственной программы была добавлена дополнительная категория лиц – пострадавшие в войне в августе 2008 года.
Население, не вошедшее в льготные категории, самостоятельно оплачивает страховку либо непосредственно медицинские услуги. А вот это назвать революцией не получается: медицинское обслуживание до этого бесплатным было только на бумаге, а на деле приходилось давать врачам подарки (в том числе и в виде денег). Сейчас же эти рыночные взаимоотношения обрели легальный статус. Еще один пример распространенной практики так называемой легализации коррупции (наряду с официальной продажей «красивых» автомобильных номеров и ускорением сроков регистрации собственности).
Есть и еще ряд программ, которые субсидируются государством. Предоставление специфических услуг, таких как психиатрическая помощь, лечение туберкулеза, СПИДа, для всего населения происходит за счет государства. За счет бюджета оплачиваются медицинские услуги детям до трех лет и пожилым людям старше шестидесяти, то есть более чем пятой части населения. В марте 2009 года стартовала акция «Дешевое страхование», которая продлилась до 21 июля того же года. В этот период можно было приобрести годовую страховку стоимостью 3 доллара в месяц, из которых 2 доллара оплачивало государство.
«Дешевое страхование» было направлено на то, чтобы стимулировать вхождение среднего слоя населения в систему страхования. Как и везде, в Грузии есть проблема так называемого пробела: бедным оплачивает страхование государство, богатые страхуются сами, а средний класс остается наедине со своими финансовыми трудностями. Но теперь практически каждый пятый житель – 900 тысяч из 4,4 миллиона – застрахован за государственный счет. Это очень высокий показатель, особенно с учетом того, что еще в конце 2006 года по всей стране застраховано было всего 100 тысяч человек, а в 2009 году – уже 1,4 миллиона[165].
Помимо ваучера на здравоохранение в октябре 2007 года государство однократно выдало пенсионерам, педагогам и незащищенным слоям населения ваучеры на сумму 31 доллар для оплаты электроэнергии и газа. Этой суммы достаточно для оплаты 385 кВт по самому низкому тарифу или 285 кВт – по самому высокому. В целом около 95 процентов всех бюджетных средств на социальные нужды распределяется именно посредством системы адресной поддержки.
К концу 2009 года денежное пособие по бедности получали около 160 тысяч домохозяйств (до 14 процентов от общего количества), то есть 430 тысяч человек. Благодаря адресному подходу во всех сферах социального обеспечения существенно изменилась структура населения, получающего дотации от государства. После начала реформ адресная социальная помощь выросла в семь раз, но Мегрелишвили считает, что если бы те средства, которые были добавлены в социальный бюджет для увеличения минимальной пенсии (примерно 300 миллионов долларов), были распределены на основе программы адресной помощи, то проблему крайней бедности фактически удалось бы решить. Хотя доля расходов на социальную поддержку в государственном бюджете снизилась – с 30 процентов в 2003 году до 27,9 процента в 2009 году, в реальном выражении (в ценах 2003 года) расходы по этому направлению выросли в 2,6 раза.
Глава 5
Урок третий: либерализация
Переход к открытой экономике, по своей сути, ничем не отличается от открытия географических границ. Когда-то Советский Союз жил в условиях «железного занавеса», и многим внутри его это казалось вполне естественным положением. Тем же, кто не жил в СССР, ГДР или КНДР, даже представить себе такое трудно. И мне не кажется фантазией, что таким же атавизмом через некоторое время станет закрытая экономика, взращиваемая под колпаком, и повсеместный государственный контроль над рыночными отношениями.
Очевидность права на человеческую свободу в современных развитых обществах больше не надо отстаивать и доказывать. Некое «коллективное» не может быть наделено полномочиями распоряжаться жизнью отдельного человека. Так почему же свобода бизнеса, экономики не воспринимается как логичное и неотъемлемое продолжение свободы человека? Почему «коллективное» должно решать, что для меня лучше, когда лично я устраиваюсь на работу, обмениваюсь продукцией или заключаю партнерские соглашения?
Свобода – это единственный путь развития общества, тем более для маленькой страны, «зажатой» между Россией и Турцией. Можно как угодно относиться к тем или иным представителям грузинской власти, но оставить без внимания успехи Грузии в достижении свободы по меньшей мере неумно.
Что же необходимо для создания либеральной экономики? «Когда пятнадцать лет назад меня впервые спросили об этом, – говорил на открытии международной конференции “Либеральная программа для нового века: глобальный взгляд” в Москве в апреле 2004 года экономист Милтон Фридман, – у меня был простой, бесхитростный ответ, состоявший из трех слов: приватизация, приватизация, приватизация. Опыт минувших лет, однако, показал, что это был упрощенный ответ. Его следовало расширить по крайней мере еще двумя пунктами: обеспечение правовых рамок для частной собственности и обеспечение разумно стабильной денежно-кредитной политики»[166].
Через полтора месяца после этой весьма представительной конференции, где собрались успешные реформаторы со всех частей света, одному из ее участников представилась уникальная возможность начать реформы в Грузии и проверить на практике это утверждение.
