Лариса Буракова - Почему у Грузии получилось
Продолжает вспоминать Хетагури:
В 2006 году, я очень хорошо помню этот день, 21 января в половине пятого утра мне одновременно позвонили из диспетчерской магистральных газопроводов и центральной диспетчерской электропередач. Одновременно произошли аварии, взрывы с российской стороны около российско-грузинской границы на магистральных газопроводах и на высоковольтной передающей линии «Кавказ Северный», которая связывает Грузию с Россией. То есть два газопровода и один электропровод, которые находятся на расстоянии 150 километров друг от друга, были взорваны в одно и то же время. Просто так такие вещи не происходят.
Я могу точно сейчас сказать, что все было очень хорошо спланировано и рассчитано. Потому что в тот день пришел очень большой циклон, были сильные снегопады. И в те десять дней, которые понадобились для восстановления этого газопровода, температура доходила до –15–20 оС. Такого снега и холодов в Грузии не было лет десять–пятнадцать. И именно в тот день были взорваны эти основные магистрали энергопитания Грузии.
Роль России (помимо того, что она была основным поставщиком электроэнергии) в энергетическом секторе Грузии существенно возросла после того, как 31 августа 2003 года российская государственная компания «Интер РАО ЕЭС» приобрела у американской AES три четверти акций распределительной компании «Теласи». AES купила этот пакет в 1998 году за 22,5 миллиона долларов (остальные 25 процентов акций остались в собственности муниципалитета Тбилиси). Вложив еще 210 миллионов долларов в восстановление активов, AES перепродала свою долю «Интер РАО ЕЭС» за 23 миллиона долларов, обосновав свое решение тем, что только во втором квартале 2003 года понесла ущерб в размере 129 миллионов долларов[85].
Эта сделка вызвала большой резонанс в политических кругах Грузии. Специальная парламентская комиссия, изучавшая причины энергокризиса в стране, потребовала от тогдашнего министра энергетики Давида Мирцхулавы объяснить, каким образом в грузинский энергетический рынок вошла российская государственная компания[86]. Тем не менее «Интер РАО ЕЭС» заручилась поддержкой президента Шеварднадзе, который даже заявил, что «российской компании предоставили все гарантии для того, чтобы ее бизнес в Грузии был прибыльным»[87].
Правда, несмотря на это, в июле 2005 года «Теласи» из-за задолженности в размере 2,6 миллиона долларов на некоторое время прекратила подачу электричества примерно 180 организациям, в том числе Министерству обороны, Министерству финансов, полиции и тбилисской противопожарной службе[88].
Таким образом, Россия получила отличный рычаг и аргумент в спорах: энергию поставляла, но повод для прекращения поставок был всегда – задержка платежей. Так что практически единственный способ избавиться от этого давления заключался в реформе национальной энергетики.
ОбсуждениеПланы по обновлению энергетической отрасли разрабатывались с самого прихода к власти команды реформаторов, но четкой концепции не было.
Вспоминает Бендукидзе:
План на 2004 год состоял в том, чтобы инвестировать, инвестировать, инвестировать, а там, глядишь, само что-нибудь получится. Мне с самого начала стало понятно, что необходимо дерегулирование, приватизация. Но все были против. Говорили, нынешняя система и так хорошая, стройная, просто надо ее получше проработать. И вокруг этого шли, наверное, самые напряженные споры. Помню, проходило министерское совещание, обсуждали энергетику, и [премьер-министр Зураб] Жвания спрашивает: «Каким у нас будет критерий успешности реформ в энергетике?» – «Ну, очень просто, – говорю, – когда ты не будешь на совещаниях обсуждать, в каком регионе свет есть, в каком нет». – «Нет, – говорит Жвания, – такого быть не может, это проблема на многие годы». И тут вмешался министр финансов Зураб Ногаидели: «А помнишь, во времена Шеварднадзе устраивали совещания по сбору налогов чуть ли не каждый день? Сейчас же таких совещаний нет, потому что все работает!»[89]
В конце концов Жвания согласился с мнением Бендукидзе и поручил выработать альтернативную стратегию развития энергетического сектора.
За поддержкой Бендукидзе обратился в Центр помощи при реструктуризации предприятий и управления (CERMA), функционирующий за счет кредитов Всемирного банка и входящий в состав Министерства экономики. Руководство Центра выделило шесть лучших консультантов, два из которых – Ираклий Берекашвили и Кетеван Кинкладзе – довели проект до конца. Активная стадия подготовки реформы началась в сентябре 2004 года: Бендукидзе предлагал свои идеи, Жвания часто был с ними не согласен, но после двух-трех месяцев обсуждения принимал.
Берекашвили был свидетелем всех трудностей, с которыми пришлось столкнуться реформаторам:
Самое большое достижение Кахи – то, что он смог убедить всех в необходимости кардинальной реформы. Отраслью правили люди с совершенно иным мышлением: они не представляли никаких других видов контроля, кроме государственного. Очень много сил ушло на то, чтобы наладить сотрудничество с ними. Без их вмешательства, без их готовности ничего нельзя было сдвинуть с места. На это потратили почти полгода.
После смерти Зураба Жвании[90] премьер-министром был назначен Зураб Ногаидели, который еще активнее занялся реформированием отрасли. Он сразу подключился к правительственной комиссии по вопросам энергетики[91], возглавив ее и сделав Бендукидзе своим замом. В комиссию входило большинство министров, а предложения готовили специалисты CERMA. Говорит Бендукидзе:
Это типичный пример того, как можно проводить реформу, не обладая административной властью. Я тогда уже стал госминистром по координации реформ[92], но у меня вообще никаких рычагов воздействия не было. Моим единственным инструментом были вопросы и ответы. Большинство документов содержат очень много ошибок, а за эти ошибки всегда можно дергать. То, что выносилось на комиссию, но мне не нравилось, я нещадно рубил, подвергал остракизму, и люди поняли, что, если надо, чтобы вопрос прошел, его сначала следует обсудить со мной.
7 июня 2006 года парламент Грузии утвердил «Основные направления государственной политики в энергетическом секторе», в которых главным средством улучшения системы энергоснабжения Грузии названа передача энергетических объектов в частную собственность.
РеализацияНа осуществление реформы, включавшей в себя три направления, потребовалось около двух с половиной лет. Во-первых, изменения коснулись структуры энергетической системы и разделения обязанностей между ее участниками. Во-вторых, была пересмотрена тарифная политика. И, наконец, благодаря первым двум мерам стал возможен заключительный этап – приватизация энергообъектов.
А начиналась работа с анализа текущей ситуации. Энергетическая система любой страны представляет собой совокупность объектов, отвечающих за трехступенчатый процесс: производство энергии, ее передачу и диспетчеризацию, а также доведение до конечного потребителя (дистрибуцию).
На практике это выглядело так: все электростанции направляют выработанную энергию в центральную сеть. Равновесие между объемом подающейся электроэнергии и потребностью в ней достигалось за счет подключения и отключения от сети отдельных станций.
К потребителю электричество попадало через так называемый оптовый рынок электричества[93] (ОРЭ), сформировавшийся в 1990-х годах. На ОРЭ поступала вся энергия (включая импортную), которая потом распределялась среди покупателей: больших компаний, приобретавших энергию напрямую, или дистрибуторов, удовлетворявших свои потребности в энергии более чем на 95 процентов.
Идея оптового рынка строилась на том, что летом он накапливает деньги, а зимой на эти деньги осуществляет более дорогой импорт. Но на деле накапливать средства не удавалось. Дело в том, что ОРЭ как таковой был не покупателем или продавцом, а посредником. Между покупателем энергии и ее продавцом, как ни странно, не было юридических отношений, соответственно, у них не могла возникнуть задолженность друг перед другом. Иначе говоря, компания могла «покупать» электроэнергию, не заплатив за нее, а в долгу оставался ОРЭ. При этом ОРЭ не имел никаких рычагов, чтобы эти деньги получить: он не мог, например, отключить подачу энергии за неуплату. Крайними оказывались генерирующие компании, не получавшие оплату в должном объеме.
Вспоминает Бендукидзе:
Муж сотрудницы моей сестры во время приватизации мелких генерирующих объектов купил маленькую ГЭС на две турбины. Когда одна турбина сломалась, он очень обрадовался – убытков стало меньше. То есть затраты у него были, а доходов не было. Не платили.
